Réforme territoriale : le projet de loi adopté en première lecture par le Sénat

Le Sénat a adopté le 4 février 2010, par 174 voix contre 155, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

Parmi les points notables de la discussion, on peut relever que les Sénateurs ont fortement encadré la fusion des départements et des régions, rendue possible par le projet de loi, en adoptant, à l'unanimité moins une voix, des amendements de M. Michel CHARASSE rendant obligatoire son approbation par les assemblées locales et des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements (référendum décisionnel ?).

La petite loi est ici.

Réforme territoriale : la discussion sur les métropoles débute

Lors de la séance du 2 février 2010 a débuté au Sénat a discussion de l'article 5 consacré aux métropoles. On peut noter qu'une vive discussion a porté sur la disparition, voulue par le Gouvernement, du pouvoir fiscal des communes intégrées dans une métropole. La Commission des lois s'était opposée à cette solution, mais la commission des finances a présenté en séance un amendement (n° 326) visant à rétablir le texte d'origine du Gouvernement. Finalement, contre l'avis du Gouvernement, qui plaidait pour une métropole "plus intégrée qu'une simple communauté urbaine", et au terme d'un débat houleux, le Sénat a rejeté l'amendement, sauvegardant l'autonomie fiscale des communes dans les métropoles.

Voyez un article du Point sur le sujet.

Simplification de l'exercice du contrôle de légalité

L'ordonnance n° 2009-1401, entrée en vigueur le 1er janvier dernier, porte simplification de l'exercice du contrôle de légalité.

On sait que depuis l'entrée en vigueur de la loi du 2 mars 1982, le nouveau contrôle a posteriori de légalité des actes administratifs a du mal à être vraiment efficace. L'importance du nombre des actes transmis est certainement l'une des causes majeures de cette situation : selon le dernier rapport du Gouvernement au Parlement, ce nombre n'a cessé de croître et atteint 8.000.000 actes par an, malgré les réformes déjà intervenues dont celle opérée par la loi du 13 août 2004 (pour un résumé du rapport voyez le site de la Documentation française).

Face à cette situation, le Gouvernement déploie une triple stratégie :

• Il met en place des mesures d'organisation du contrôle, en demandant par exemple aux Préfets, par circulaire du 17 janvier 2006, de recentrer le contrôle sur des priorités stratégiques, l'intercommunalité, la commande publique ainsi que l'urbanisme et l'environnement.

• Il tente de réorganiser de manière plus efficiente les service de l'Etat chargés du contrôle de légalité. Tel est par exemple l'objet d'une circulaire du 23 juillet 2009. L'un des objectifs de la révision générale des politiques publiques, est en effet de mieux organiser ces services afin d'en renforcer l'efficacité, en développant des pôles thématiques spécialisés.

• Le troisième axe de la démarche porte sur la réduction des catégories d'actes soumis à l'obligation de transmission. De telles réductions sont déjà intervenues ponctuellement, par la soustraction à l'obligation de transmission des marchés à procédure adaptée (loi n° 2007-1787 du 27 février 2007 relative à la simplification du droit). La loi du 13 août 2004 a enlevé de la liste des actes soumis à l'obligation de transmission, les mesures de police en matière de circulation et de stationnement, ainsi qu'un grand nombre d'actes en matière de fonction publique territoriale.
  
  Dans le même ordre d'idée, l'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité vient d'alléger, avec effet au 1er janvier 2010, la liste des actes obligatoirement transmis au contrôle de légalité par les collectivités territoriales en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale.
  
  En matière de fonction publique territoriale, l’ordonnance sort du périmètre de l’obligation de transmission les délibérations relatives aux taux de promotion pour l'avancement de grade, à l’affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion ainsi qu’aux conventions de prestations liées aux missions supplémentaires à caractère facultatif des centres de gestion. Parmi les actes individuels, ne seront plus obligatoirement transmis les actes de sortie contrainte de la fonction publique (mise à la retraite d’office et révocation des fonctionnaires) les agents concernés étant jugés les mieux à même d'apprécier s'il convient de former un recours contre ces actes. Les actes individuels d’avancement de grade, après les avancements d'échelon en 2004, seront également dispensés de transmission au représentant de l’Etat ; l'ordonnance limite donc finalement a transmission aux actes individuels relatifs aux décisions d’entrée dans la fonction publique territoriale, tant pour les fonctionnaires que pour les agents non titulaires.

  En matière de voirie, ne sont plus soumises à l'obligation de transmission , les délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l’établissement des plans d’alignement et de nivellement, à l’ouverture, au redressement et à l’élargissement des voies.

  
  

Réforme des collectivités territoriales : suite des travaux du Sénat

A la date du 28 janvier 2010, le Sénat avait adopté les articles 1 à 5 du projet de loi.

Le principe même de la création des conseillers territoriaux est acté aux articles 1er A et 1er.

L'élection des délégués des EPCI à fiscalité propre, y compris les futures métropoles, lors de l'élection municipale selon le scrutin dit "à fléchage" a également été adoptée, de même que le maintien du délégué suppléant pour les communes d'ayant qu'un seul délégué (article 2).

L'article 3 retouche de façon importante le système de répartition des sièges dans les organes délibérants dans les mêmes EPCI. L'article 3bis crée une obligation d'y "favoriser" la parité.

L'examen des articles consacrés à la création des métropoles a débuté le 28 janvier ; le débat doit être repris dès aujourd'hui le 2 février 2010.

Le calendrier prévisionnel de la réforme est disponible ici.

Conseillers territoriaux : avancement des travaux législatifs

Le Parlement vient d'adopter, le 26 janvier 2010, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, un des quatre textes composant la réforme territoriale. L'objet de cette loi est de tirer les conséquences de la création du conseiller territorial en organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Le mandat des conseillers régionaux élus les 14 et 21 mars prochains sera donc de quatre ans et celui des conseillers généraux élus en mars 2011 de trois ans.

Pour ce qui est du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, son examen se poursuit devant le Sénat dans une grande confusion. Les débats ont commencé le 19 janvier 2010 ; 673 amendements et 3 motions ont été déposés sur le texte dont un seul article a été adopté pour l'instant. Pour suivre le dossier législatif cliquez ici. On peut également se référer au site dédié que vient d'ouvrir le Ministère de l'Intérieur.

Acte II de la décentralisation et expérimentations : un bilan mitigé

Dans la suite du rapport de la Cour des Comptes d'octobre 2009, consacré à la conduite par l'Etat de la décentralisation, la Gazette des Communes du 25 janvier 2010 consacre, aux pages 24 et suivantes, à un bilan des expérimentations menées sur la base des la loi du 13 août 2004.

Il en résulte que ce mode de décentralisation est en pleine déliquescence. Les causes en seraient que la loi ne prévoit qu'une alternative à l'issue du bilan : la généralisation de l'expérience au niveau national, ou l'abandon pur et simple. Or, l'idée même d'uniformiser s'oppose à celle d'expérimenter ce qui serait démobilisateur. On peut cependant rappeler que cette façon de procéder découle de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

Mais il y a également le fait que l'Etat ne respecte pas ses engagements, et qu'il a ainsi procédé à l'extension du RSA en juin 2009 sans aucune évaluation de l'expérience menée pendant trois ans. Avec de telles façons de procéder, la notion d'expérimentation perd toute crédibilité selon l'enquête de la Gazette.

Parmi les rares succès, on peut toutefois compter la décentralisation des TER, qui a certes contribué à des augmentations de l'offre et de la fréquentation de plus de 20%, mais à un coût excessif selon la Cour des Comptes.

Quant à la compétence relative au schéma régional de développement économique elle a été demandée par les vingt-six régions, ce qui traduit, selon l'enquête, la volonté des régions de s'imposer véritablement comme chef de file sur la compétence économique.

On peut s'interroger sur les intentions réelles de l'Etat que l'on peut soupçonner, dans le cadre plus général de son désengagement dans de nombreux domaines, de vouloir simplement mettre en place des mécanismes lui permettant de transférer aux collectivités territoriales, des compétences et/ou des équipements. C'est vraisemblablement ainsi que l'on peut, par exemple, comprendre la présence dans l'article 116 (disposition au final censurée par le Conseil Constitutionnel en tant que cavalier budgétaire) de la loi de finances pour 2010 qui mettait en place un mécanisme "d'appel généralisé et sans limites temporelles au volontariat des collectivités territoriales" (J.D. DREYFUSS in AJDA 20/1/2010 p. 65) pour le transfert de propriété des monuments historiques propriété de l'Etat ?

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Le projet de réforme des "conseillers territoriaux" est-il inconstitutionnel ?

Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale a été déposé au Sénat le 21 octobre 2009. Un dossier législatif est disponible ici.

Dans une intéressante étude parue à l'AJDA du 29 décembre 2009 à la page 2380, le Professeur Géraldine CHAVRIER récapitule et synthétise les arguments qui pourraient conduire au constat de l'inconstitutionnalité du projet de réforme tel qu'il est actuellement envisagé.

Selon l'auteur, ce projet serait principalement en contrariété avec le principe de libre administration tel qu'il doit être compris dans le contexte actuel de la République décentralisée. Elle rappelle que le Gouvernement se fonde sur la jurisprudence constitutionnelle relative à la Nouvelle Calédonie (Décision n° 85-196 du 8 août 1985) selon laquelle "en prévoyant que le territoire dispose d'un conseil élu [la loi] a pu charger ses membres d'une double fonction territoriale et régionale, sans enfreindre aucune règle constitutionnelle".

L'auteur note que le Conseil n'a pas exigé que chaque collectivité soit nécessairement dotée d'un conseil "propre" position que les auteurs du projet de loi entendent également faire admettre s'agissant de l'extension d'une telle organisation aux régions et départements. Mais la question se pose de savoir si ce raisonnement reste valable dans le contexte créé par la modification de l'article 72 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 17 mars 2003.

Depuis cette réforme, la liste des collectivités territoriale dont l'existence est constitutionnellement protégée a été complétée par l'ajout de la région ; cette liste peut être amendée par le législateur qui ne dispose cependant que d'une seule alternative : créer un nouveau type de collectivité ou fusionner un ou plusieurs types de collectivités existants. Or, selon l'auteur, la solution envisagée, qu'elle qualifie de simple "rapprochement organique", mettrait en place une "quasi-fusion" traduisant un véritable "abus de constitution" car non conforme à la constitution qui exigerait que l'on aille jusqu'à la fusion.

S'ajoute à cela que depuis 2003 l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre a été constitutionnellement consacrée. Or, toujours selon l'auteur, dans un système où deux collectivités distinctes seraient administrées par des élus faisant partie du même conseil territorial, procédant d'une élection organisée dans un cadre départemental, il est plus que probable que les délibérations du conseil régional seront "orientées" de façon à servir au mieux les intérêts départementaux défendus par les élus. Cette situation, dans laquelle le conseil régional ne sera que l'addition des conseils généraux, ferait donc peu de cas de l'intérêt régional qui exigerait, en particulier en matière d'aménagement du territoire et de développement économique, que l'action des collectivités soit impulsée par la région. Il est donc possible d'identifier une organisation favorisant une forme de tutelle des départements sur les régions.

D'autres difficultés, en relation avec les principes du droit électoral, sont relevées en seconde partie de l'article. Cette étude peut être lue ici.

On suivra donc avec un grand intérêt la discussion parlementaire et la décision du Conseil Constitutionnel dont la saisine est probable puisque les parlementaires d'opposition ont déjà développé ces critiques à l'encontre du texte (voyez par exemple ici).

Les expérimentations des entretiens professionnels dans la fonction publique territoriale attendent la parution du décret d'application

La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, parue au JORF n°0180 du 6 août 2009 page 13116, complète la loi du 26 janvier 1984 par un article 76-1 rédigé ainsi :

« Au titre des années 2008, 2009 et 2010, l'autorité territoriale peut se fonder, à titre expérimental et par dérogation au premier alinéa de l'article 17 du titre Ier du statut général et à l'article 76 de la présente loi, sur un entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires prise en compte pour l'application des articles 39, 78 et 79 de la présente loi.

L'entretien est conduit par leur supérieur hiérarchique direct et donne lieu à l'établissement d'un compte rendu.

La commission administrative paritaire peut, à la demande de l'intéressé, en proposer la révision.

Le Gouvernement présente chaque année au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale un bilan de cette expérimentation. Il en présente également le bilan au Parlement avant le 31 juillet 2011.

Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. »

L'article 76 auquel il est fait référence, et auquel il est autorisé de déroger, est le texte qui pose la règle que la valeur professionnelle des fonctionnaires est appréciée par des notes et appréciations générales.

Le nouveau texte, inspiré notamment des recommandations du livre blanc sur l'avenir de la fonction publique (remis par M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller d’État, le 17 avril 2008 au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique), a pour objectif de donner à terme une base légale aux procédures d'entretien instaurées par un certain nombre de collectivités territoriales et établissements publics, dont certaines, en remplacement de la notation, pourtant légalement obligatoire.

Dans la fonction publique d'État, l'entretien a été instauré dès 2002 en complément de la notation, puis, à titre expérimental, en remplacement de celle-ci (art. 57 de la loi du 2 février 2007 et décret n° 2007-1365 du 17 septembre 2007). Dans la fonction publique hospitalière, la même loi (art. 65-1) a également instauré un dispositif expérimental d'entretien destiné à remplacer la notation.

Rien n'existait par contre pour la fonction publique territoriale où le seul mécanisme d'évaluation légal restait la notation ; l'entretien annuel n'était bien entendu pas interdit, mais il devait venir en complément de la notation (T.A. Nantes 29/12/2000 M. BARBIER n° 96.2902 - solution implicite).

Le nouveau texte permettra donc de donner une assise plus solide aux pratiques menées d'ores et déjà par de nombreuses collectivités, mais uniquement à titre expérimental dans un premier temps et pour les années 2008 à 2010 seulement. Il conviendra cependant d'attendre le décret d'application, dont rien n'indique qu'il devrait intervenir prochainement, avant de lancer officiellement toute expérience en la matière ; en effet, les modalités précises de l'expérimentation ne sont pas encore connues.

On peut toutefois penser que les fonctionnaires territoriaux se verront accorder un certain nombre de garanties comparables à celles dont bénéficie la FPE :

- Consultation préalable à l'instauration des entretiens, du comité technique paritaire.

- Versement des comptes rendus d'entretien au dossier personnel de chaque agent.

- Procédure de recours gracieux auprès du supérieur hiérarchique, et recours en révision devant la commission administrative paritaire (déjà prescrit par la loi).

Pour mémoire, on peut rappeler que s'agissant des agents non titulaires, l'entretien professionnel est d'ores et déjà généralisé et qu'il porte même sur des domaines autres que celui de l'évaluation.