14 juin 2016

Bail à construction sur domaine public : glissement progressif vers une légalité de principe.

Le Conseil d'Etat a eu à examiner la légalité de la convention intitulée « bail à construction » signée par la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole, devenue depuis métropole, avec le port autonome de Marseille et la légalité de sa cession à un délégataire de service public, alors que le terrain en question appartenait dès l’origine au domaine public.

Classiquement, le « bail à construction » était considéré comme un contrat particulier qui confère au preneur un droit réel immobilier et qui n’a pas été conçu par le législateur pour le domaine public. Il était donc par principe considéré comme illégal s'il portait sur le domaine public (CAA Nantes, 9 mai 2014, n° 12NT03234)

Le Conseil d’État vient de juger, par un arrêt du 11 mai 2016, Communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole N° 390118, qu’il n’était pas impossible par principe d’utiliser un tel montage contractuel sur une parcelle appartenant au domaine public, à la condition toutefois que le contrat respecte les règles prévues par le code général de la propriété des personnes publiques pour les autorisations d'occupation du domaine public constitutives de droits réels, qui sont destinées à assurer une protection effective du domaine public.

Au final, dans l'espèce jugée, le Conseil d’État a considéré que la convention, d’une part, ne comportait pas toutes les clauses requises par les dispositions du code du domaine de l’État et reprises par le code général de la propriété des personnes publiques, applicables aux autorisations d’occupation temporaire du domaine public de l’État constitutives de droits réels et aux conventions de toute nature ayant pour effet d’autoriser l’occupation du domaine public de L’état, de nature à garantir l’utilisation du domaine public conformément à son affectation à l’utilité publique et, d’autre part, contenait des clauses incompatibles avec le droit du domaine public avant sa modification par le code général de la propriété des personnes publiques ; elle est donc illégale et partant, l’acte de cession - qui avait été conclue sans l’agrément préalable de la collectivité - de la convention également.

28 avril 2016

Clause exorbitante : Le Conseil d'Etat a des difficultés à appliquer la nouvelle définition.

Par un arrêt du 10 février 2016, le Conseil d’État opère un renvoi préjudiciel au Tribunal des Conflits pour décider quelle compétence juridictionnelle induit, dans le cas d'espèce, l'application de la nouvelle définition de la clause exorbitante. Une façon malicieuse de contester le caractère opérationnel de cette définition œuvre du Tribunal des Conflits ?

La ville de Marseille, avait conclu une vente de terrains bâtis et non bâtis appartenant au domaine privé de la commune avec une société privée, choisie sur concours, chargée de concevoir, construire et gérer un équipement hôtelier de prestige sur les parcelles acquises ; les clauses de cette convention stipulaient, notamment, que la conclusion de la vente était subordonnée à l'engagement de la société,

  • d'une part, d'édifier ou de faire édifier sur les parcelles en cause des constructions conformes au permis de construire qui lui avait été délivré en vue de la réalisation d'un programme hôtelier 4 étoiles luxes de 215 chambres à l'enseigne Hilton et de maintenir cette affectation pendant une durée de dix ans, 
  • d'autre part, en considération de ces obligations imposées par la commune et résultant du concours, de céder les parcelles concernées, dans un délai de six mois, à un acquéreur prenant l'obligation de réaliser et d'affecter l'immeuble " à l'usage d'un hôtel Hilton ", à défaut de quoi le vendeur pourrait demander la résolution de la vente

Il est constant qu'un contrat de vente d'un bien du domaine privé communal est par nature un contrat de droit privé ressortissant à la compétence du juge judiciaire, comme le rappelle l'arrêt, à trois exceptions notables près : 

  • l'existence d'une disposition législative contraire
  • le contrat comporte des clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs,
  •  le contrat a pour objet l'exécution même du service public. 
La difficulté qui conduit le Conseil à saisir le tribunal des Conflits ne peut concerner que la question de la clause exorbitante puisqu'il est évident que le contrat en cause n'a pas pour objet de confier à l'acheteur l'exécution d'un service public.

Il s'agit donc de déterminer si les clauses du contrat sus rappelées sont exorbitantes du droit commun. La Cour Administrative d'appel de Marseille a considéré qu'il n'en était rien ; mais c'était avant l'introduction de la référence à l'intérêt général dans la définition de la clause exorbitante.

La question est donc de savoir si l'obligation stipulée pour l'acheteur de réaliser un programme hôtelier de luxe sur le bien vendu a été imposée ou non en considération de l'intérêt général. La réponse ne pourra bien entendu pas être donnée dans l'abstrait et seule l'analyse du dossier complet, et notamment de la délibération approuvant la vente et les documents préparatoire de celle-ci, permettront de déterminer s'il y a là une réponse que la commune a entendu apporter à un déficit établi en équipements hôteliers de haut niveau de nature à compromettre le  programme de modernisation et de valorisation du centre ville ou la politique de la ville en matière de tourisme ou de congrès.

Il ne s'agit pas là d'une problématique particulièrement ardue et l'on peut s'interroger sur les raisons, peut-être non juridiques, qui ont conduit le Conseil d’État à considérer qu'il s'agissait d'une difficulté sérieuse.


18 avril 2016

Le Conseil d'Etat diffuse une étude sur le droit d'alerte

Le lanceur d’alerte est, selon cette étude, une personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquements graves à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. Cette définition exclut les personnes qui émettent sciemment des signalements inexacts ou qui agissent dans l’intention de nuire. Elle exclut également les personnes dont le métier consiste à mener des enquêtes ou exercer des contrôles sur de tels faits : le lanceur d’alerte n’est pas un professionnel de l’alerte.

Par une lettre du 17 juillet 2015 le Premier ministre avait confié au Conseil d’État la réalisation d’une étude, lui demandant de dresser un bilan critique des dispositions adoptées depuis 2007 pour protéger les personnes émettant, de bonne foi, des alertes et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. L’étude a été adoptée par l'assemblée générale plénière du Conseil d'État en février 2016 et publiée sur le site Internet de la haute Juridiction le 13 avril dernier.

Selon l'étude, les dispositifs existants sont peu utilisés. Cela tient sans doute au fait qu’ils ne forment pas un ensemble cohérent et ne sont pas suffisamment précis quant à la définition du lanceur d’alerte et aux procédures à mettre en œuvre pour recueillir et traiter les alertes. Ces dispositifs ne garantissent pas toujours aux lanceurs d’alerte une protection efficace et ne permettent pas une conciliation satisfaisante entre les droits que ces dispositions instituent et d’autres droits ou obligations (secrets protégés pénalement, droits des personnes visées par des alertes abusives).

Aussi le Conseil d'État formule-t-il quinze propositions pour améliorer et faciliter l’accès à ces dispositifs, tant dans les administrations que dans les entreprises. La synthèse de ces propositions peut être consultée dans le rapport intégral publié sur le site précité à cette adresse ou dans le dossier de presse.

Pour l’essentiel le Conseil d'Etat préconise l’adoption d’un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquement grave à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. S’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de législations étrangères, ce socle commun repose sur des procédures graduées, sécurisées et largement accessibles. Le Conseil d'État recommande d’assurer un traitement effectif de chaque alerte et de protéger plus efficacement les lanceurs d’alerte comme les personnes qui seraient la cible d’alertes abusives ou malveillantes.

Pour assurer une protection plus rapide et effective des lanceurs d'alertes, que celle possibles dans le cadre de la voie judiciaire, le Conseil d’État propose d’étendre la compétence du Défenseur des droits à la protection, dès le lancement de l’alerte, des lanceurs d’alerte s’estimant victimes de mesures de représailles.

On pourra noter que tant la définition du lanceur d'alerte, finalement assez étroite au regard des acceptions possibles, que les procédures prévues, le sont dans une perspective strictement franco-française. Aucune perspective n'est donc malheureusement ouverte qui permettrait de traiter la question sur un plan international et de favoriser une protection des lanceurs d'alertes étrangers, tel Edward Snowden, qui sollicitent l'asile politique pour les protéger des représailles dont ils sont menacés dans leur pays.

04 avril 2016

Jurisprudence administrative : la portée du "droit souple" évolue

Après un glissement sémantique remarqué du droit mou vers le droit souple, le Conseil d'Etat vient, par deux arrêts du 21 mars 2016 ayant donné lieu ici à un communiqué rattachant clairement les arrêts à la problématique du droit souple, d'accepter d’être saisi de recours en annulation contre des actes de droit souple, tels que des communiqués de presse ou des prises de position d’autorités publiques, les érigeant par conséquent au rang d'actes faisant grief si les conditions précisées par les arrêts sont remplies. Comme souvent en matière d’évolution jurisprudentielle notable de la Haute Juridiction, il s'agit d'arrêts de rejet précédés toutefois de considérants précisant les conditions prises en considération pour justifier la solution, conditions qui dans d'autres espèces pourraient donc conduire à des annulations.

Le Conseil d’État a jugé que de tels actes sont susceptibles de recours en annulation dans deux cas de figure :
  • tout d’abord, conformément à une jurisprudence antérieure, lorsqu’il s’agit d’avis, de recommandations, de mises en garde et de prises de position qui pourraient ensuite justifier des sanctions de la part des autorités ;
  • ensuite, et sur ce point de manière novatrice,  lorsque l’acte contesté est de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou lorsqu’il  a pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles il s’adresse.

Pièces justificatives de dépense - une liste actualisée

L'article L. 1617-3 du CGCT limite les pièces justificatives que le comptable public peut exiger des ordonnateurs des collectivités territoriales et de leurs établissements publics,  avant de procéder au paiement, à une liste fixée par décret. Ce texte est précisé par l'article D. 1617-19 qui prévoit la codification de cette liste dans une annexe du CGCT.

Cette liste est régulièrement actualisée pour intégrer les évolutions du droit positif. Le décret n°2016-33 du 20 janvier 2016 procède à une telle actualisation.

Pour faciliter l'utilisation de cette liste la DGFiP en propose une version téléchargeable en couleur à cette adresse.

01 mars 2016

Clause exorbitante : la Cour de Cassation fait une première application de la nouvelle jurisprudence du tribunal des Conflits.


Rappelons que jusqu’à présent, la jurisprudence concordante du Conseil d’État (CE 20 octobre 1950, Stein, n° 98459), de la Cour de cassation (Cass. Civ. 1ère, 20 septembre 2006 n° 04-13.480) et du Tribunal des conflits (TC 15 novembre 1999, Commune de Bourisp, n° 3144) entendait par « clause exorbitante du droit commun » une clause relative à des droits et obligations « étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales ».

Le Tribunal définit désormais la clause exorbitante comme celle qui implique, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs. A titre d’illustration, la décision commentée mentionne, par un « notamment », l’hypothèse des clauses reconnaissant à la personne publique contractante des prérogatives dans l’exécution du contrat.

Dans un arrêt du 17 février 2016, la 1ère chambre civile de la Cour de Cassation reprend textuellement le considérant du tribunal des Conflits :

"Attendu que la clause exorbitante du droit commun est celle qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ;"
pour censurer un arrêt d'une Cour d'Appel qui avait conclu à la nature administrative d'un contrat de bail par application de la jurisprudence classique (à la date de l'arrêt d'appel, du 15 septembre 2014, la décision du Tribunal des Conflits n'était pas encore intervenue). La Cour de Cassation a jugé ceci :

"Attendu que ... l’arrêt retient que le contrat de location comporte une clause exorbitante du droit commun, son article 4 stipulant que, compte tenu de la spécificité des locaux donnés à bail, le locataire n’aura pas la possibilité de donner congé au cours du bail et que si, contrairement à cet engagement, il entendait y mettre fin, il serait tenu au paiement des redevances jusqu’au terme prévu, lesdites redevances devenant alors immédiatement exigibles ;
Qu’en statuant ainsi, alors que la clause litigieuse ne conférait un avantage qu’à la personne privée bailleresse, la cour d’appel a violé les textes susvisés ;"


07 février 2016

Démission d'office d'un conseiller municipal : les fonctions de membre de la CAO sont des fonctions dévolues par la loi dont le refus d'exercice peut être sanctionné.

Ainsi en a jugé le Tribunal Administratif de Lille de Lille dans un jugement du 8 janvier 2016 téléchargeable ici.

Il s'agissait d'appliquer l'article L. 2121-5 du CGCT qui dispose :

"Tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif.

Le refus résulte soit d'une déclaration expresse adressée à qui de droit ou rendue publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation..."

En l'occurrence, le conseiller concerné avait quitté sans excuse valable une réunion de la CAO dont il était membre, empêchant ainsi, par perte du quorum, le vote de la commission sur les points restant à l'ordre du jour et refusé ultérieurement de signer le procès-verbal de séance. Malgré un courrier du maire, dont l'intéressé a refusé de signer le récépissé de réception, lui rappelant ses obligations et lui demandant de s'expliquer, il a refusé de siéger lors d'une seconde commission d'appel d'offres, toujours sans raison valable.

Le tribunal juge donc que ces agissements justifient que le conseiller municipal soit déclaré démissionnaire d'office par jugement. Les explications fournies par le conseiller n'ont pas été retenues par les juges car les fonctions de membre d'une commission d'appel d'offres, ayant été dévolues par la loi, prévalent sur toute autre fonction qui ne l'est pas (en l'espèce celle de trésorier d'un centre culturel municipal).

Rappelons que si en Alsace-Moselle les dispositions précitées du droit général  sont applicables selon l'article L. 2541-1 du CGCT, l'arsenal de mesures pouvant être prises à l'encontre des conseillers municipaux comporte encore d'autres possibilités. L'article L. 2541-9 du CGCT prévoit ainsi que l'exclusion d'un conseiller peut intervenir par délibération du conseil municipal, à temps ou pour la durée du mandat, soit en cas d’absence, sans excuse suffisante, à trois séances consécutives du conseil, soit en cas de trouble de l'ordre à plusieurs reprises sans tenir compte des avertissements du président. 

L'article L. 2541-10 du CGCT prévoit également la cessation automatique des fonctions du conseiller qui, sans excuse, a manqué cinq séances consécutives du conseil ; le fait est constaté par une mention au registre des procès-verbaux du conseil municipal. Dans les deux cas, le conseiller concerné dispose d'un recours devant le Tribunal Administratif de Strasbourg dont la décision est définitive selon l’article L. 2541-11.

01 février 2016

La position de la CEDH sur la surveillance par l'employeur de l’utilisation de comptes internet par un employé

Selon la Cour tout est une question d'équilibre entre les droits du salariés et les intérêts de son employeur.

Dans un arrêt du 12 janvier 2016 dans une affaire Bărbulescu c/ Roumanie (requête n° 61496/08), la Cour européenne des droits de l’homme conclut, à l’unanimité à la non-violation de l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance) de la Convention européenne des droits de l’homme.

L’affaire concernait le licenciement d'un salarié par son employeur pour avoir utilisé à des fins personnelles, et pendant les heures de travail, les comptes internet de la société au mépris du règlement de celle-ci.
À la demande de ses employeurs, ce salarié avait ouvert un compte Yahoo Messenger aux fins de répondre aux demandes des clients. Le 13 juillet 2007, il fut informé par son employeur que ses communications par Yahoo Messenger avaient été surveillées et que les enregistrements montraient qu’il avait utilisé internet à des fins personnelles. Il répondit par écrit qu’il n’avait utilisé ce service qu’à des fins professionnelles. Il se vit toutefois présenter un relevé de ses communications, notamment des transcriptions de messages échangés avec son frère et sa fiancée et portant sur des questions personnelles telles que sa santé et sa vie sexuelle. Le 1er août 2007, l’employeur mit fin au contrat de  travail pour infraction au règlement intérieur de la société qui interdisait l’usage des ressources de celle-ci à des fins personnelles.

Débouté de ses actions devant les juridictions internes, le salarié avait saisi la CEDH et alléguait principalement que la décision de son employeur de mettre un terme à son contrat reposait sur une violation de sa vie privée.

La Cour a estimé qu'il n'y avait pas violation de l'article 8 pour les raisons suivantes :

Le fait que l’employeur ait accédé au compte internet professionnel du salarié et que le relevé de ses communications ait été utilisé dans le cadre du litige interne pour prouver que l’employeur avait suffisamment d’arguments suffit à mettre en jeu la « vie privée » et la « correspondance » du requérant. Dès lors, elle estime que l’article 8 est applicable.

Elle ne trouve cependant pas abusif qu’un employeur souhaite vérifier que ses employés accomplissent leurs tâches professionnelles pendant les heures de travail, et relève que l’employeur a accédé au compte du salarié en pensant qu’il contenait des communications de celui-ci avec ses clients.

Le salarié a pu faire valoir ses moyens relatifs à la violation alléguée de sa vie privée et de sa correspondance devant les tribunaux nationaux, et les décisions subséquentes n’ont fait aucune mention du contenu concret des communications. Notamment, les juridictions internes ont utilisé les relevés de ces communications uniquement dans la mesure où ils prouvaient que l’intéressé avait utilisé l’ordinateur de sa société à des fins privées pendant les heures de travail, et l’identité des personnes avec lesquelles il a communiqué n’a pas été divulguée.

Dès lors, la Cour conclut que les juridictions internes ont ménagé un juste équilibre entre le droit du requérant au respect de sa vie privée et de sa correspondance en vertu de l’article 8 et les intérêts de son employeur. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 8 de la Convention européenne.
Pour mémoire, en droit français, 

  • Les courriels adressés et reçus par le salarié à l'aide de l'outil informatique mis à sa disposition par l'employeur pour les besoins de son travail sont présumés avoir un caractère professionnel en sorte que l'employeur est en droit de les ouvrir hors la présence de l'intéressé, sauf si le salarié les identifie comme personnels (Ch. soc. 16 mai 2013 n°12-11866).
  • Une utilisation abusive d’internet pour des raisons personnelles pendant les heures de travail est constitutif d’une faute grave, justifiant un licenciement (Ch. soc. 26 février 2013 (n°11-27372).