23 avril 2015

Les pouvoirs du maire en droit local alsacien-mosellan :

A l'heure où la fusion des Régions alimente certaines craintes quant à la disparition des particularismes locaux, parmi lesquels le droit local alsacien-mosellan, il peut être intéressant de faire le point sur la teneur de ce droit local dans le domaine en rapport avec le thème dominant de ce blog, le droit des collectivités territoriales.

Voilà donc pour commencer ce qui pourrait donner lieu à une série d'articles,  un rappel synthétique des pouvoirs du maire en droit local alsacien-mosellan.


D’une façon générale, il y a une assimilation très large des pouvoirs du maire en Alsace-Moselle au droit général.

Les réels pouvoirs originaux du maire d'Alsace-Moselle concernent des domaines un peu hétéroclites et sont de portée limitée voire anecdotiques :

A. S'agissant des pouvoirs du maire en matière d'actions contentieuses, celui-ci peut, sans l'autorisation du conseil municipal engager des actions contentieuses à condition de rendre compte au conseil dans sa prochaine séance (CGCT, art. L. 2541-25). Ces dispositions locales paraissent plus larges que celles de l'art. L. 2132-3 du Code général des collectivités territoriales. Ce dernier n'exige cependant pas l'urgence comme condition d'action du maire comme l'indique la disposition locale. Mais la disposition correspondante du droit général est désormais également applicable en Alsace et Moselle (V. CGCT, art. L. 2541-22). Selon une réponse ministérielle à M. Denis Jacquat (JOAN Q, 31 juill. 2000,p. 4551 ; RDL n° 30, sept. 2000, p. 50), en vertu du principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale, les dispositions des articles L. 2131-1 à L. 2131-7 bien que déclarées introduites dans les trois départements de l'Est par l'article L. 2541-22, n'y seraient applicables que si elles ne contreviennent pas et ne font pas double emploi avec les dispositions spéciales aux départements concernés. L'article L. 2132-3 qui dispose que le maire peut toujours, sur autorisation préalable du conseil municipal faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance n'interfère avec aucune disposition du droit local et est donc applicable dans les trois départements. La combinaison de ces deux dispositions autorise dans les trois départements le maire à agir, même hors cas d'urgence pour prendre toutes mesures conservatoires ou faire tout acte interruptif de déchéance ; il n’y a donc pas de véritable particularisme sur ce point ;

B. Le maire a des responsabilités particulières en matière de constatation des dégâts du gibier (notamment la désignation de l’estimateur) :

C. Le maire exerce certaines fonctions en tant que représentant de la commune auprès des autorités cultuelles et le maire est membre permanent et de droit des conseils de fabrique du culte catholique sauf des cathédrales ; il est autorité de surveillance des corporations dans les « grandes communes », c'est-à-dire, en principe, celles qui dépassent 25 000 habitants ;

D. De façon générale, il est reconnu aux maires des communes d'Alsace-Moselle, le pouvoir de prendre toutes mesures d'urgence sous réserve de confirmation ultérieure par le conseil municipal (J. Régula, op. cit., n° 34, p. 49). Cette compétence résulte de l'article L. 2541-25 du Code général des collectivités territoriales (V. supra), qui codifie l'article 19, alinéa 3 de la loi locale de 1895. Contrairement à ce que laisse penser cette codification, cette compétence ne concerne pas les seules actions judiciaires comme pourrait le laisser croire le ministre de l'intérieur (Rép. min. n° 17395 : JO Sénat Q, 24 oct. 1996, p.2786) : l'article 19 de la loi de 1895 autorisait le maire à effectuer toute “action juridique” utile à la préservation des droits de la commune et non seulement des actions contentieuses. Le maire doit cependant rendre compte au conseil municipal lors de sa séance la plus proche (CGCT, art. L. 2541-25, al. 2). L'omission du maire d'informer le conseil municipal n'a cependant pas de sanction juridique quant à la validité de l'action entreprise (Rép. min. n°34664 : JOAN Q, 25 mars 1996, p. 1638).

E. Le maire a des pouvoirs propres en matière de police spéciale (police des constructions, des fermetures journalières ou dominicales des magasins ; police rurale, etc.

1°) En Alsace-Moselle, le droit de la police municipale relève de textes particuliers qui sont toutefois pour la plupart codifiés.

2°) Le droit local du pouvoir de police municipale comporte dans l'ensemble les mêmes prérogatives et les mêmes obligations pour le maire que le droit général : assurer l’ordre public dans ses trois composantes, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques.

3°) Le caractère exécutoire des mesures de police du maire n'est pas subordonné à la transmission au représentant de l'État ; ce particularisme a été maintenu par les lois de décentralisation de 1982.

4°) Les arrêtés pris en matière de police municipale doivent être transmis au tribunal d'instance et au procureur de la République, en plus des formalités de publication du droit général.

5°) Sauf exceptions résultant de dispositions expresses, le préfet ne dispose pas en Alsace-Moselle du « pouvoir de substitution » qui, en droit général, lui permet de se substituer à un ou plusieurs maires dans l'exercice du pouvoir de police.

6°) Le régime de la police d'État est soumis en Alsace et en Moselle à une règle spécifique. La différence avec le droit général concerne la police des rassemblements d'hommes, qui relèvent en Alsace-Moselle du préfet que les rassemblements soient occasionnels ou non. En droit général, le maire est compétent pour les rassemblements non occasionnels.

7°) Dans les communes de plus de 25.000 habitants et assimilées, le maire nomme seul les gardes champêtres sans agrément du procureur de la République et du représentant de l'État.

8°) Le maire dispose du pouvoir d'accorder certaines dérogations à la règle du repos dominical et des jours fériés et fixe les heures journalières de fermeture des commerces.

9°) Concurremment aux règles du droit général fixées dans le Code de l'urbanisme, le maire dispose dans les trois départements de l'Est, en application de la loi locale du 7 novembre 1910, sur la base d'une autorisation du conseil municipal et après une procédure assez sommaire de consultation, du pouvoir de prendre un règlement municipal de construction dans l'intérêt de l'esthétique locale. Ce règlement peut comporter des règles relatives à l'implantation et à l'aspect des constructions. Ce droit local n’est plus pratiqué à Strasbourg depuis les années 1990.

10°) La loi locale sur la police rurale du 9 juillet 1888 reste en vigueur.

11°) Si en Alsace-Moselle les carrés confessionnels sont admis dans les cimetières, le maire y détient le pouvoir de décider de l’interconfessionnalité d’un cimetière (T .A. Strasbourg 2 octobre 1956).



31 mars 2015

Parité : un rapport du Haut Conseil à l'Egalité entre les Femmes et les Hommes.

Le Haut Conseil à l’Égalité entre les Femmes et les Hommes vient de publier son rapport d'évaluation de la mise en œuvre des lois dites de parité dans cadre des élections de 2014.

Il est consultable et téléchargeable ici.


25 mars 2015

Bulletin d'information municipale : les juridictions du fond font-elles de la résistance ?

La solution semblait clairement établie :

"il résulte des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales que la commune est tenue de réserver dans son bulletin d'information municipale, lorsqu'elle diffuse un tel bulletin, un espace d'expression réservé à l'opposition municipale ; que la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, qui n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs ;"


Or, la Cour Administrative de Nantes, par un arrêt du 14 novembre 2014, vient de juger :

"qu’il résulte de ces dispositions combinées que si, en vertu de l’article L. 2121‐27‐1 du code général des collectivités territoriales, la commune est tenue de réserver dans son bulletin d’information municipale, lorsqu’elle diffuse un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace d’expression dédié à l’opposition municipale et si elle ne saurait contrôler le contenu des tribunes publiées dans ce cadre, qui n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs, cet article ne fait pas obstacle à ce que le maire, pris en sa qualité de directeur de publication de ce bulletin, refuse, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de publier une telle tribune dans le cas où il estimerait que son contenu contreviendrait aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 au motif qu’il porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou présente un caractère injurieux ;"

Cette jurisprudence est éclairée par les conclusions de M. Eric GAUTHIER publiées au BJCL n° 8/15 page 84.

La doctrine ministérielle va dans le même sens. Voyez cette réponse ministérielle. Selon le Ministère, qui tente de donner de la cohérence à la jurisprudence, l'arrêt du Conseil d’État a été rendu dans le cadre d'un contentieux électoral, et ne peut être interprétée comme remettant en cause la possibilité pour le maire, en sa qualité de directeur de publication au sens de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, de s'opposer à la parution de propos susceptibles d'engager sa responsabilité pénale.


19 mars 2015

Conseil municipal : dans le cadre du débat public, les limites de l'injure sont spécifiques

Lors d'un conseil municipal de Nicel le maire s'est adressé en ces termes à un conseiller d'opposition :

« S'il vous plaît, cela suffit ! Votre mauvaise éducation, votre indignité à exercer des mandats publics ... », et : « Vous quittez cet hémicycle si vous n'êtes pas digne d'y tenir la place qui est la vôtre ; je suis là pour faire respecter la police de séance, quand quelqu'un s'exprime, on l'écoute et on le respecte ; on vous a écouté beaucoup trop longtemps, mais on vous a écouté, ayez la correction d'écouter notre adjoint aux finances apporter des réponses, sinon ce n'est pas la peine d'intervenir et de poser de fausses questions », avant d'ajouter « c'est un comportement de voyou ».

Le conseiller concerné, considérant que les expressions : " votre mauvaise éducation, votre indignité à exercer des mandats publics ", et : " c'est un comportement de voyou ", étaient injurieuses à son égard, a fait citer le maire devant le tribunal correctionnel qui a déclaré celui-ci coupable. Les parties, ainsi que le ministère public, ayant relevé appel de cette décision la Cour d'appel d'Aix-en-Provence a infirmé le jugement, et a dit le délit d'injure non constitué à la charge du maire au motif que les expressions litigieuses, placées dans le contexte dans lequel elles ont été prononcées, renfermaient des imputations précises, de nature à faire l'objet d'un débat contradictoire et d'une preuve, et ne pouvaient être qualifiées d'injures, mais constituaient des diffamations.

Par un arrêt du 9 décembre 2014,  la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation a jugé ceci :

"Attendu que, si c'est à tort que la cour d'appel a retenu que les propos litigieux caractérisaient une diffamation, en l'absence d'imputation ou d'allégation de faits suffisamment précis, l'arrêt n'encourt pas pour autant la censure, dès lors que, ainsi que la Cour de cassation est en mesure de s'en assurer, les paroles injurieuses incriminées, prononcées, dans le contexte d'un débat politique, par le maire, chargé de la police de l'assemblée municipale, s'analysaient en une critique du comportement de l'un de ses membres dans l'exercice de son mandat public, et ne dépassaient pas les limites admissibles de la liberté d'expression, qui ne peut connaître d'ingérence ou de restriction, en une telle circonstance, que pour des motifs impérieux, dont l'existence n'est pas établie."

Expropriation : le Conseil Constitutionnel crée un nouveau chef de préjudice indemnisable pour les expropriés.

On se souvient que par une décision n° 2012-226 QPC du 06 avril 2012 le Conseil Constitutionnel avait  censuré les articles L. 15-1 et L. 15-2 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique relatifs à la prise de possession des biens expropriés.

Le Conseil a considéré que l'assimilation d'une consignation  à un payement préalable méconnaissait l'exigence selon laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d'une juste et préalable indemnité. La déclaration d'inconstitutionnalité des article censurés a été différée au 1er juillet 2013 pour permettre au législateur de mettre fin à cette inconstitutionnalité.

"Les articles L. 15-1 et L. 15-2 du Code de l'expropriation (désormais articles L. 231-1 et L. 331-3 du Code de l’expropriation) pour cause d'utilité publique sont ainsi rédigés :

« Art. L. 231-1.-Dans le délai d'un mois, soit du paiement de l'indemnité ou, en cas d'obstacle au paiement ou de refus de recevoir, de sa consignation, soit de l'acceptation ou de la validation de l'offre d'un local de remplacement, les détenteurs sont tenus d'abandonner les lieux. Passé ce délai qui ne peut, en aucun cas, être modifié, même par autorité de justice, il peut être procédé à l'expulsion des occupants.

« Art. L. 331-3.-En cas d'appel du jugement fixant l'indemnité, lorsqu'il existe des indices sérieux laissant présumer qu'en cas d'infirmation, l'expropriant ne pourrait recouvrer tout ou partie des sommes qui lui seraient dues en restitution, celui-ci peut être autorisé par le juge à consigner tout ou partie du montant de l'indemnité supérieur à ce que l'expropriant avait proposé. Cette consignation vaut paiement. La prise de possession intervient selon les modalités définies à l'article L. 15-1. »"
Il se  trouve que la constitutionnalité de la seconde disposition a donné lieu à une QPC sur le mérite de laquelle le Conseil Constitutionnel vient de statuer par décision du 13 février 2015.

La société requérante soutenait que cet article L. 15-2 portait atteinte au droit de propriété. Le Conseil constitutionnel, au vu des garanties légales qu'elle mettait en place, l'a jugée conforme à la Constitution en formulant toutefois une réserve d'interprétation.

Il a estimé que lorsque l'indemnité définitivement fixée excède la fraction de l'indemnité fixée par le juge de première instance qui a été versée à l'exproprié lors de la prise de possession du bien, l'exproprié doit pouvoir obtenir la réparation du préjudice résultant de l'absence de perception de l'intégralité de l'indemnité d'expropriation lors de la prise de possession.

Il reste à savoir comment va être évalué l'indemnité : application du taux d'intérêt légal ou mécanisme d'évaluation sui generis ?

10 mars 2015

Les codes sources de logiciels peuvent être des documents administratifs communicables aux tiers et réutilisables par eux

Par un avis du 8 janvier 2015, sur lequel il n'a finalement pas été trop communiqué, la CADA a ouvert une brèche en matière d'accès des tiers aux codes sources des logiciels développés par l'Administration.

Un administré avait saisi la CADA à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande de communication du code source du logiciel simulant le calcul de l’impôt sur les revenus des personnes physiques, afin de pouvoir le réutiliser pour ses travaux de recherche universitaire.

S'agissant du droit d'accès, la CADA a profité de cette affaire pour affirmer que

" les fichiers informatiques constituant le code source sollicité, produits par la direction générale des finances publiques dans le cadre de sa mission de service public, revêtent le caractère de documents administratifs, au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 "

et par voie de conséquence que

" ce code est, de ce fait, communicable à toute personne qui le demande, conformément à l’article 2 de la même loi ".

Pour ce qui est du droit de réutilisation la Commission a confirmé que

" à moins que des tiers à l’administration détiennent des droits de propriété intellectuelle sur ce code, il peut être utilisé par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public de l’administration fiscale "

La réserve concernant les droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers, limite a priori le droit de réutilisation aux logiciels développés en régie propre par les personnes publiques. Bien entendu, cette libre réutilisation de leurs créations devrait inciter les Administrations à placer les logiciels développés en interne sous un régime de licence libre, puisque ces licences ne correspondent pas à une absence de propriété intellectuelle, mais uniquement à la renonciation de certaines prérogatives de cette propriété. Elles pourront s’inspirer, à cet égard, de la circulaire Ayrault de 2012 ou par exemple, et de façon plus didactique, de la vidéo déjà citée sur ce blog relative aux licences Creative Commons.

Toutefois, ce droit pourra également concerner des logiciels, ou parties de logiciels, que ces personnes auront fait développer par des prestataires externes, si les marchés ont prévu de placer les résultats sous une licence libre, puisque par essence, ce type de licences comportent un droit de libre réutilisation.

29 janvier 2015

Tribunal des conflits : consécration d'un bloc de compétence en faveur du juge judiciaire pour tout le contentieux indemnitaire de l’expropriation.

L'article L. 421-1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (ancien article L. 12-6) consacre le droit de rétrocession en ces termes :

"Si les immeubles expropriés n'ont pas reçu, dans le délai de cinq ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique."
Le texte ne précise pas l'ordre juridictionnel compétent pour statuer sur les demandes de rétrocession, et son corolaire, le droit à indemnisation en cas d’impossibilité de rétrocéder. Le Tribunal des conflits a donc précisé que le contentieux né de l’exercice du droit de rétrocession appartenait aux tribunaux judiciaires, qui sont compétents pour apprécier si les biens expropriés ont effectivement reçu une affectation conforme à celle définie dans l’acte déclaratif d’utilité publique (TC 23 février 2004, commune d’Auribeau-sur-Siagne c/ consorts Lagarrigue, n° 3381) et pour statuer sur les demandes d’indemnité compensatrice, dans les cas où la rétrocession est devenue impossible (TC 19 mars 1979, Dame veuve Tribier, n° 2115).

Le Tribunal a été saisi le 17 juillet 2014 d'une affaire dans laquelle un exproprié sollicitait l'indemnisation de la plus-value de son bien dont il estimait avoir été indument privé, sans exercer par ailleurs son droit de rétrocession. Dans sa décision du 8 décembre 2014 n° 3972 le tribunal a décidé que :

"les tribunaux judiciaires, qui sont compétents pour apprécier si les biens expropriés ont effectivement reçu une affectation conforme à celle définie dans l'acte déclaratif d'utilité publique, le sont également pour condamner, le cas échéant, la collectivité au profit de laquelle a été prononcée la déclaration d'utilité publique au paiement d'une indemnité compensant la perte de plus-value subie par le propriétaire initial."
Le commentaire de cette décision , publié sur le site du tribunal des conflits, précise que cette solution en faveur de la compétence de l’ordre judiciaire pour de telles demandes, présentées en dehors de toute procédure de rétrocession, traduit la volonté de consacrer un bloc de compétence en faveur du juge judiciaire pour le contentieux indemnitaire de l’expropriation.

28 janvier 2015

A quelles conditions une personne publique peut-elle candidater à un contrat relevant de la commande publique ?

A cette question une jurisprudence relativement bien établie permettait déjà d'apporter des réponses précises.

Dans l'arrêt du 16 octobre 2000, Compagnie méditerranéenne d'exploitation des services d'eau, n°212054,  le Conseil d’État avait déjà précisé que le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ne faisait pas obstacle, par lui-même, à ce qu'un établissement public se porte candidat à l'obtention d'une délégation de service public proposée par une collectivité territoriale.

Par avis du 8 novembre 2000, Société Jean-Louis Bernard Consultants, n° 222208 le Conseil d’État a ajouté que ce principe était également valable pour les marchés publics et que pour que soient respectés tant les exigences de l'égal accès aux marchés publics que le principe de liberté de concurrence l'attribution d'un marché public à un établissement administratif supposait, d'une part, que le prix proposé par cet établissement public administratif soit déterminé en prenant en compte l'ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat, d'autre part, que cet établissement public n'ait pas bénéficié, pour déterminer le prix qu'il a proposé, d'un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public.

Un arrêt d'Assemblée du 31 mai 2006  Ordre des avocats au Barreau de Paris n° 275531 du Conseil d’État a précisé que les personnes publiques, pour intervenir sur un marché indépendamment de leurs missions de service public, devaient, non seulement agir dans la limite de leurs compétences, mais également justifier d'un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l'initiative privée.

Par un nouvel arrêt d'Assemblée, du 30 décembre 2014 n° 35556, Le Conseil d’État apporte deux précisions supplémentaires. La participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à un contrat de commande publique pour répondre aux besoins d'une autre personne publique, dont l'arrêt rappelle qu'aucun principe ni aucun texte n'y fait obstacle, n'est toutefois possible que s'il est justifié d'un intérêt public local et à trois conditions :

  • Leur candidature doit constituer le prolongement d'une mission de service public dont la collectivité ou l'établissement public de coopération a la charge, 

  • S'agissant de la notion de "prolongement" des exemples sont donnés : amortir des équipements, valoriser les moyens dont dispose le service ou assurer son équilibre financier

  • Et une réserve est posée : ne pas compromettre l'exercice de cette mission de service public.