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La clause générale de compétence existe-t-elle ?

Dans son numéro 1 de janvier-février 2007, la RDP fait paraître un article, qui, sous la plume de M. PASTOREL, maître de conférence à l'université de Polynésie française, relance une polémique que l'on croyait close depuis longtemps : celle de l'existence de la compétence générale des collectivités territoriales. L'analyse conteste, avec une certaine virulence dans le propos, la thèse de cette existence. Le point de vue de M. PASTOREL s'articule autour de trois constats : la clause générale de compétence n'aurait aucun fondement historique et serait contradictoire à la fois avec la notion d'Etat unitaire et avec la décentralisation à la française.

Sur le premier aspect, l'auteur s'efforce de démontrer que cette clause ne découle nullement du domaine de compétence d'origine des collectivités, mais qu'elle se fonde plutôt sur la « mystique des libertés locales ». Sur le second aspect il s'emploie à combattre l'opposition classique entre l'intérêt national et l'intérêt local. Selon l'auteur, toute volonté de consacrer une compétence générale des collectivités territoriales se heurte à la compétence générale de l'Etat unitaire ; aussi, l'appel à la notion d'affaires locales ne pourrait-il justifier que l'attribution aux collectivités infra-étatiques d'un domaine de compétence spécifique et non pas général. Cette conception est confortée, selon l'auteur, par les principes de décentralisation à la française auxquels il se réfère dans la troisième partie de son étude. Ces principes n'ont selon lui jamais reconnu aux collectivités la faculté de déterminer elles-mêmes leurs compétences, y compris les affaires locales. Il estime que les transferts de compétences par blocs ou masses homogènes constituent l'illustration d'un renoncement à l'idée même de clause générale de compétence, et que le principe de subsidiarité et la notion de chef de file placent les collectivités non pas sur le terrain de la compétence générale mais sur celui d'un simple échelon pertinent de compétences. Finalement l'auteur estime qu'en tout état de cause l'idée même de compétence générale est ébranlée par les menaces qui pèsent sur l'autonomie fiscale des collectivités qui procède de la centralisation fiscale et des carences dans les compensations des transferts de compétences.

Cette étude est à l'évidence un brillant travail universitaire, mais dont il faut bien constater qu'il procède essentiellement d'analyses doctrinales et fait fort peu de cas de la réalité jurisprudentielle en la matière. On ne saisit d'ailleurs pas exactement quels sont les enjeux de l'étude menée, si ce n'est qu'elle entend démontrer qu'en dépit des avis les plus autorisés, la clause générale de compétence n'a jamais existé et que l'actuel foisonnement réglementaire n'aboutit pas à un amoindrissement des compétences des collectivités territoriales, mais se situe dans un système qui a toujours été le même et qui définit les compétences des collectivités de façon finie et déterminée, et non pas générale. On croit percevoir que l'auteur entend éventuellement fournir un argumentaire qui permettrait de justifier une éventuelle recentralisation, ou régionalisation des pouvoirs, dans le cadre de la construction européenne ou de la contractualisation des politiques publiques. Mais force est de constater que même les tenants de l'existence de la clause générale de compétence ne lui accordent pas ce caractère absolu et intangible que semble évoquer l'auteur. Faut-il rappeler que cette clause s'inscrit dans des limites régulièrement rappelées par la jurisprudence, par exemple par l'arrêt d'assemblée du 29 juin 2001 (CE, ass., 29 juin 2001, Cne Mons-en-Baroeul, req. n° 193716) qui a jugé ceci : « Considérant que selon l'article L. 121-26 du code des communes en vigueur à la date de la délibération contestée et qui reprend des dispositions dont l'origine remonte à l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 : "Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune" ; que ce texte, qui figure présentement à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d'intérêt public communal, sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire ; » Saurait-on plus clairement rappeler la nature simplement législative de la clause générale de compétences, la loi à laquelle il appartient de définir les compétences des diverses entités administratives ? Finalement, les points de vue ne sont pas si opposés que cela.

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