30 mars 2007

Un rapport d'audit sur l'organisation du contrôle de légalité

L'Inspection générale de l'administration et le Contrôle général économique et fiancier ont rendu leur rapport d'audit en février dernier. Il est consultable ici.

27 mars 2007

Le droit d'auteur des agents publics après la loi DADVSI

Pour ceux que la question intéresse je signale un article de votre serviteur à la Gazette des Communes, des Départements et des Régions n° 13/1879 du 26 mars 2007 page 56 et suivantes paru sous le titre "Fonction publique : le droit d'auteur des agents reconnu".

22 mars 2007

Gens du voyage : la nouvelle procédure d'expulsion est arrivée

La loi Besson II (5 juillet 2000) avait entre autres nouveautés, instauré, pour l'expulsion des gens du voyage stationnant en violation de la réglementation municipale, un bloc de compétence judiciaire. Depuis cette loi, les procédures ressortissaient à la compétence du tribunal de grande instance, quelle que soient la nature du terrain occupé, domaine public ou privé.

Avec le nouvel article 9-II issu de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, cette règle de compétence dérogatoire au droit commun disparaît. La loi institue par contre une procédure qui permet de passer d'une mesure judiciaire à une mesure de police administrative pour obtenir l'évacuation des lieux occupés.

Sur ce premier aspect on peut noter que l'orthodoxie juridique en sort gagnante. En effet, si la compétence du juge judiciaire pouvait se justifier par l'aspect relatif à la défense de la propriété, l'objectif principal de la procédure était quand même de répondre à des préoccupations de police, puisque la loi autorisait le maire à agir en justice pour des terrains non propriété de la commune lorsque l'ordre public était en jeu. On avait finalement une procédure quelque peu bâtarde avec des aspects de police traités sur le terrain judiciaire.

Dorénavant la procédure se situe nettement sur le terrain de la police administrative. Rappelons la substance du nouveau texte :

En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté réglementant le stationnement des gens du voyage, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux. La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Elle est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Elle est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le cas échéant, elle est notifiée au propriétaire ou titulaire du droit d'usage du terrain. Lorsque la mise en demeure de quitter les lieux n'a pas été suivie d'effets dans le délai fixé et n'a pas fait l'objet d'un recours devant le juge administratif, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain dans le délai fixé pour l'exécution de la mise en demeure. Lorsque le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain fait obstacle à l'exécution de la mise en demeure, le préfet peut lui demander de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser l'atteinte à la salubrité, à la sécurité ou la tranquillité publiques dans un délai qu'il fixe. Les personnes destinataires de la décision de mise en demeure prévue au II, ainsi que le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain peuvent, dans le délai fixé par celle-ci, demander son annulation au tribunal administratif. Le recours suspend l'exécution de la décision du préfet à leur égard. Le président du tribunal ou son délégué statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine.

Ce texte suscite plusieurs remarques ou interrogations :

1. La première tient au fait que la nouvelle procédure n'est pas exclusive du recours à la justice. Il peut en effet y avoir des occupations illicites qui ne portent pas atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, et qui ne relèvent donc pas de la nouvelle procédure. Par ailleurs, même lorsqu'une telle atteinte existe, le texte n'interdit pas de préférer le recours à la voie judiciaire ; une telle interdiction aurait au demeurant été fort sujette à caution. Le recours à la justice devra toutefois à nouveau se faire sur la base des règles de compétence de droit commun qui dépendent principalement de la domanialité du terrain occupé.

2. La seconde observation est relative à la formulation du mode de saisine du préfet : celui-ci semble ne pouvoir être mobilisé que par une demande du maire, du propriétaire du terrain ou du titulaire d'un droit d'usage de celui-ci. Est-ce à dire que l'action spontanée du préfet est impossible ? Il ressort des travaux préparatoires que la loi a entendu formuler ici une règle de compétence et confier la nouvelle mesure de police au préfet, et non pas au maire, tout en laissant au maire ou aux deux autres personnes visées, la possibilité de déclencher l'action. Mais serait-il pour autant interdit au préfet de s'auto-saisir, par exemple à la demande d'un tiers ? On aurait bien sûr envie de répondre négativement, mais à quoi servirait alors l'énumération limitative des personnes autorisées à saisir le préfet ?

3. La troisième remarque, ou interrogation, est relative aux conséquences de la saisine du préfet. S'agit-il d'une compétence liée du préfet ? La loi distingue entre :

a) L'intervention de la mise en demeure : la formulation du texte peut laisser penser que dès lors que le préfet a pu constater que les conditions de la mise en demeure étaient remplies : situation régulière de la commune au regard de ses obligations en matière d'aménagement d'aires d'accueil et atteinte à l'ordre public (ce qui laisse certainement une marge d'appréciation) le préfet est en situation de compétence liée et doit établir la mise en demeure.

b) Mais fort curieusement, si la mise en demeure n'est pas suivie d'effets ou n'a pas fait l'objet d'un recours, la suite de l'action administrative relève d'une faculté puisque le texte indique que le préfet « peut » procéder à l'évacuation forcée : où est la cohérence, d'autant que l'une des raisons de la réforme était de contrecarrer les réticences préfectorales à accorder le concours des forces de police pour l'exécution des ordonnances d'expulsion ?

4. S'agissant des délais, la loi est très précise, mais incomplète. En effet, cette nouvelle procédure résulte notamment du constat de la lenteur des procédures de référé judiciaire. La loi prévoit donc qu'en cas de recours contre l'acte administratif prononçant l'expulsion, le tribunal administratif dispose de 72 heures pour se prononcer. Mais :

- Aucun délai n'est imparti au préfet pour le déclenchement de l'action administrative, ce qui neutralise quelque peu les conséquences de la compétence liée,

- Le délai d'évacuation que le préfet doit impartir comporte un minimum légal (pas moins de 24 heures) mais pas de maximum, ce qui permet au préfet d'impartir un délai éventuellement confortable selon les circonstances de l'espèce,

- L'exécution forcée n'est elle-même assortie d'aucune condition de délais.

5. S'agissant des garanties juridictionnelles, on peut d'abord noter que la nature de mesure de police de l'acte du préfet justifie sans conteste la compétence administrative. Il ne semble pas par ailleurs que nous soyons dans l'une des hypothèses d'atteintes aux libertés individuelles couvertes par l'article 66 de la constitution et qui justifierait la compétence judiciaire. Reste que la procédure est un peu particulière puisqu'il s'agit d'un recours en annulation :

- Qui doit être engagé dans un délai extrêmement bref, pouvant être réduit à 24 heures si tel est le délai fixé par le préfet. On peut cependant penser que le texte ne déroge pas au délai de droit commun de 2 mois ; le délai dont il est question ici est plutôt celui pendant lequel l'acte est suspendu. L'arrêté du préfet devrait donc pouvoir être contesté après son exécution, mais quel serait l'intérêt d'un tel recours ?

- Qui doit être jugé en 72 heures. C'est à l'évidence une procédure calquée sur les reconduites à la frontière, avec un délai de jugement malgré tout plus long. Mais on peut s'interroger sur les moyens dont disposera la justice administrative pour apprécier même en 72 heures des questions finalement peut-être plus délicates - en fait et/ou en droit - que celles en jeu dans les procédures de reconduites : situation de la commune au regard de la loi Besson et existence d'un trouble à l'ordre public.

Au final, on peut estimer que cette réforme, adaptée dans un grand consensus, pose quelques difficultés importantes d'application, pour lesquelles il vaudrait mieux l'intervention d'un texte d'application que de devoir attendre les précisions jurisprudentielles. Dans ces conditions il serait peut-être plus raisonnable de considérer que le nouveau texte n'est pas suffisamment précis pour permettre son application immédiate, et continuer, en attendant les décrets, à appliquer l'ancienne version de l'article 9-II.


19 mars 2007

Où en est l'économie des logiciels libres ?

Un très bon podcast à télécharger sur le site de ZDNET. On y évoque les avantages de ces logiciels notamment pour les collectivités locales. Il y a également un podcast video chez ZDNET sur le même sujet.

18 mars 2007

La clause générale de compétence existe-t-elle ?

Dans son numéro 1 de janvier-février 2007, la RDP fait paraître un article, qui, sous la plume de M. PASTOREL, maître de conférence à l'université de Polynésie française, relance une polémique que l'on croyait close depuis longtemps : celle de l'existence de la compétence générale des collectivités territoriales. L'analyse conteste, avec une certaine virulence dans le propos, la thèse de cette existence. Le point de vue de M. PASTOREL s'articule autour de trois constats : la clause générale de compétence n'aurait aucun fondement historique et serait contradictoire à la fois avec la notion d'Etat unitaire et avec la décentralisation à la française.

Sur le premier aspect, l'auteur s'efforce de démontrer que cette clause ne découle nullement du domaine de compétence d'origine des collectivités, mais qu'elle se fonde plutôt sur la « mystique des libertés locales ». Sur le second aspect il s'emploie à combattre l'opposition classique entre l'intérêt national et l'intérêt local. Selon l'auteur, toute volonté de consacrer une compétence générale des collectivités territoriales se heurte à la compétence générale de l'Etat unitaire ; aussi, l'appel à la notion d'affaires locales ne pourrait-il justifier que l'attribution aux collectivités infra-étatiques d'un domaine de compétence spécifique et non pas général. Cette conception est confortée, selon l'auteur, par les principes de décentralisation à la française auxquels il se réfère dans la troisième partie de son étude. Ces principes n'ont selon lui jamais reconnu aux collectivités la faculté de déterminer elles-mêmes leurs compétences, y compris les affaires locales. Il estime que les transferts de compétences par blocs ou masses homogènes constituent l'illustration d'un renoncement à l'idée même de clause générale de compétence, et que le principe de subsidiarité et la notion de chef de file placent les collectivités non pas sur le terrain de la compétence générale mais sur celui d'un simple échelon pertinent de compétences. Finalement l'auteur estime qu'en tout état de cause l'idée même de compétence générale est ébranlée par les menaces qui pèsent sur l'autonomie fiscale des collectivités qui procède de la centralisation fiscale et des carences dans les compensations des transferts de compétences.

Cette étude est à l'évidence un brillant travail universitaire, mais dont il faut bien constater qu'il procède essentiellement d'analyses doctrinales et fait fort peu de cas de la réalité jurisprudentielle en la matière. On ne saisit d'ailleurs pas exactement quels sont les enjeux de l'étude menée, si ce n'est qu'elle entend démontrer qu'en dépit des avis les plus autorisés, la clause générale de compétence n'a jamais existé et que l'actuel foisonnement réglementaire n'aboutit pas à un amoindrissement des compétences des collectivités territoriales, mais se situe dans un système qui a toujours été le même et qui définit les compétences des collectivités de façon finie et déterminée, et non pas générale. On croit percevoir que l'auteur entend éventuellement fournir un argumentaire qui permettrait de justifier une éventuelle recentralisation, ou régionalisation des pouvoirs, dans le cadre de la construction européenne ou de la contractualisation des politiques publiques. Mais force est de constater que même les tenants de l'existence de la clause générale de compétence ne lui accordent pas ce caractère absolu et intangible que semble évoquer l'auteur. Faut-il rappeler que cette clause s'inscrit dans des limites régulièrement rappelées par la jurisprudence, par exemple par l'arrêt d'assemblée du 29 juin 2001 (CE, ass., 29 juin 2001, Cne Mons-en-Baroeul, req. n° 193716) qui a jugé ceci : « Considérant que selon l'article L. 121-26 du code des communes en vigueur à la date de la délibération contestée et qui reprend des dispositions dont l'origine remonte à l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 : "Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune" ; que ce texte, qui figure présentement à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d'intérêt public communal, sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire ; » Saurait-on plus clairement rappeler la nature simplement législative de la clause générale de compétences, la loi à laquelle il appartient de définir les compétences des diverses entités administratives ? Finalement, les points de vue ne sont pas si opposés que cela.

01 mars 2007

Les 25 ans de l'acte I de la décentralisation

La Gazette des Communes, des Départements et des Régions publie un numéro (n° 9/1875 du 26/2/2007) fort intéressant à l'occasion des 25 ans des lois Deferre. On peut y lire notamment l'histoire secrète de ces loi.