24 mai 2007

Vers une dépénalisation du stationnement ?

On apprend, à la lecture du quotidien gratuit 20 minutes, dans son édition du 24 mai 2007, que le nouveau président de la République a adressé une lettre le 19 avril dernier au GART (Groupement des autorités responsables de transports) faisant part de sa volonté de donner aux maires qui le souhaitent la possibilité de « dépénaliser » le stationnement payant. Selon une enquête Parkopolis, 62% des maires des grandes villes seraient favorables à une telle mesure. On sait que le GART est l'un des groupes de pression qui poussent à une telle réforme, et qu'une tentative de la faire adopter, en 2003 a failli aboutir. La possibilité de voir le projet ressortir des cartons fournit l'occasion de s'interroger sur les implications d'une telle mesure.


I. Remarques générales :


Comme le relève M. Pierre PELISSIER dans son rapport « De nouveaux modes de poursuites des contraventions au Code de la route » de juillet 2002, demandée depuis de nombreuses années par la chancellerie, reprise comme une proposition des Entretiens de Vendôme de 2001, consacrés à l'amélioration du fonctionnement de la justice, et présentée comme la première mesure à prendre pour désengorger les tribunaux de police et leur permettre de mieux traiter les autres contentieux, la dépénalisation de l'ensemble du contentieux routier, ou simplement de celui du stationnement payant, présente en apparence des avantages importants.


Il faut entendre par dépénalisation le fait de ne plus considérer le non-respect de certaines réglementations comme une infraction pénale. Il s'en déduit que le contentieux qui peut en découler n'est plus traité par les juridictions pénales. Environ la moitié des contraventions relevées sont relatives au stationnement et principalement au stationnement payant. Retirer du système pénal ce contentieux pourrait permettre de mieux faire face au reste des contraventions et de redonner aux autres infractions un caractère pénal plus évident. Ce contentieux du stationnement relève par nature plus d'une procédure administrative relative à l'occupation du domaine public qu'à la commission d'infractions pénales.


Si cette dépénalisation était opérée, ce contentieux serait donc retiré de la compétence des tribunaux de police, libérant ainsi du temps pour le traitement des autres infractions. Il deviendrait purement administratif et devrait relever des juridictions administratives. Cette dépénalisation rendrait cependant nécessaire de régler les questions liées au transfert des recettes pénales du stationnement du budget de l'Etat au budget de la collectivité propriétaire du domaine public concerné, généralement la commune : ce « détournement » de recettes a d'ailleurs déjà été recherché par certaines communes qui, dans le passé, avaient institué un système de post-payement considéré comme une régularisation permettant d'échapper à la répression pénale, solution qui a bien évidemment été censurée chaque fois qu'elle a été soumise aux tribunaux et qui a donné lieu à une circulaire ministérielle (Intérieur n° 75-226 du 29 avril 1975 Bull. p. 121).


Le changement de nature juridique de ce contentieux aurait l'avantage de subordonner tout recours au paiement préalable de la somme due et donc certainement de diminuer le volume de ces recours et la charge des tribunaux, mais il aurait l'inconvénient de faire disparaître, sauf disposition législative spécifique, le privilège du Trésor, qui permet notamment d'avoir recours à la procédure de l'avis à tiers détenteur particulièrement efficace pour le recouvrement des sommes dues en matière de stationnement payant. Il poserait aussi la question des compétences des divers services pour relever les défauts de paiement qui ne seraient plus des contraventions ; les services de police ou de gendarmerie seraient certainement moins enclins à faire des constatations dans un domaine dépénalisé et il faudrait alors avoir recours à d'autres catégories d'agents. Enfin, s'il est d'évidence que cette dépénalisation permettrait de désengorger des tribunaux de police, ce serait au détriment des tribunaux administratifs qui se verraient ainsi confier un contentieux supplémentaire. C'est certainement en faisant référence à ces difficultés que l'ancien directeur des libertés publiques au ministère de l'intérieur a pu écrire : « On voit mal à cet égard ce que pourrait apporter la dépénalisation de certaines infractions au Code de la route, en particulier celle du stationnement gênant, actuellement souhaitée. Le choix entre pénal et administratif n'est pas de nature à modifier les données du problème. » (Jean-Marie Delarue Actualité de la problématique de la sanction administrative AJDA n° spécial octobre 2001).


En définitive, l'exposé des avantages et inconvénients de ce transfert de compétence ne permet pas de véritablement trancher. Il s'agit d'un choix purement politique qui doit répondre à deux questions :


- Veut-on garder son caractère pénal à l'ensemble du contentieux routier ?

- Est-on prêt à transférer la charge de ce contentieux vers le système administratif, notamment vers les tribunaux administratifs ?


A noter lors de la journée technique Parkopolis qui s'est tenue le 19 septembre 2002, 200 professionnels du stationnement, des SEM, des collectivités locales et des sociétés d'exploitation de parkings avaient adressé une motion aux pouvoirs publics pour qu'une dépénalisation limitée au stationnement payant soit mise en place.


II. Les prédédents :


1. La loi SRU :


Il s'avère qu'une possibilité de dépénalisation a déjà été introduite dans notre droit par la loi SRU du13 décembre 2000 qui dispose que « Sans préjudice de l'application de l'article L. 2512-14, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte compétents pour l'organisation des transports urbains, lorsqu'il y est autorisé par ses statuts, peut établir sur des voies qu'il détermine une redevance de stationnement, compatible avec les dispositions du plan de déplacements urbains s'il existe. » Ce texte déconnecte le stationnement payant de la police administrative et le lie à la compétence en matière de transports.


2. La tentative de dépénalisation de 2003 :


Il semble que le texte de la loi SRU, en raison de sa portée ambiguë, soit restée lettre morte, ce qui a conduit le GART en 2003 a préparer le projet d'amendement au projet de loi relatif aux responsabilités locales. L'exposé des motifs précisait qu'il convenait de faire sortir le stationnement payant de la sphère de la police administrative, pour le faire entrer dans celle du service public et de l'occupation domaniale. Il faut bien reconnaître que l'optique est radicalement différente : considérer les droits de stationnement comme une redevance en contrepartie d'un service rendu tenant à l'occupation du domaine public routier, c'est abandonner totalement ce qui a constitué la justification première du stationnement payant, à savoir la nécessité d'assurer une rotation des véhicules en raison de la rareté de l'espace public. Mais une fois ce changement d'esprit admis, le système proposé était cohérent et il prenait en compte tous les paramètres indispensables : sortie de la sphère des pouvoirs de police, inclusion dans le champ d'application territorial de la voirie et des parkings en ouvrages, modes de gestion du service public, procédure de recouvrement et autorités compétentes, caractère non suspensif des des recours, juridiction compétente, modification des règles de répartition du produit des « amendes ».


On peut toutefois relever que le projet était conçu pour dissuader au maximum l'exercice du recours juridictionnel, notamment par l'obligation de payement préalable de la redevance et la dérogation à la règle du caractère suspensif de l'opposition contre les titres exécutoires. Mais la possibilité d'un tel recours juridictionnel a été maintenue, ce qui devait permettre d'assurer le respect de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme conformément à l'arrêt Oztürk c/ Allemagne du 21 février 1984 de la CEDH.


Les auteurs du projet avaient également choisi de contourner un des inconvénients de la dépénalisation, relevé par le rapport Pélissier, à savoir le transfert des contentieux vers la juridiction administrative, qui est normalement compétent en matière d'occupation du domaine public, en prévoyant la compétence du tribunal d'instance.


Cet amendement n'a finalement pas eu de suites. On risque bien entendu de le voir réapparaître lors d'une prochaine procédure législative, suite aux promesse du nouveau président de la république.


16 mai 2007

Quelles suites pour la décentralisation ?

Le thème de la décentralisation et de l'organisation administrative n'a été que marginalement abordé par les candidats à l'élection présidentielle. Pourtant beaucoup de réflexions ont été menées qui permettaient d'alimenter le débat.

C'est ainsi que l'institut de la décentralisation a établi à l'intention des candidats un « think-tank » des scenarii du possible et du souhaitable accompagné de 7 propositions pour une nouvelle décentralisation qui sont les suivantes :

1. En finir avec le problème du cumul des mandats

2. Le sénat, un « Bundesrat » à la française

3. Donner une « inflexion régionale » de la décentralisation

4. Démocratiser l'intercommunalité

5. Spécialiser et « hiérarchiser » les niveaux

6. Partager les impôts « modernes » et repenser la péréquation

7. Un Etat « restructuré », jouant le jeu de la décentralisation

Une synthèse des propositions peut être consultée sur le site de l'institut (attention : à la date de ce jour, le PDF est endommagé et ne peut être lu).

A des niveaux plus locaux, d'autres réflexions sont également menées. Les Dernières Nouvelles d'Alsace du 15 mai 2007 nous apprennent ainsi que le groupe de travail mis en place par le CESA (comité économique et social d'Alsace) fin 2003 va rendre incessamment son avis sur la "gouvernance publique en Alsace". Se fondant sur le constat d'échec d'une répartition des compétences claire entre les collectivités locales, qui n'a pas fait disparaître les financements croisés ni les doubles administrations, il propose d'améliorer les coopérations existantes entre les collectivités alsaciennes par la création d'un conseil exécutif qui réunirait les présidents des grandes collectivités et qui leur permettrait de mieux coordonner leur action ; il est également suggéré que les collectivités désignent clairement des collectivités chefs de file par domaine d'intervention, mesure qui gagnerait à être accompagnée d'une spécialisation de l'impôt.

Une autre mesure, bien plus provocatrice est proposée : la création d'une nouvelle collectivité unique de portée régionale, qui regrouperait la Région et les deux départements et qui exercerait l'ensemble de leurs compétences. Le groupe de travail rappelle qu'une telle réforme relèverait d'une simple mesure législative par application du premier alinéa de l'article 72 de la constitution qui dispose : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. »