30 octobre 2007

Vol ou perte de carte bancaire

Ce post n'a rien à voir avec les collectivités locales, mais il m'a semblé utile de signaler à mes lecteurs cet arrêt récent de la Cour de Cassation qui permet de faire le point sur les règles applicables en matière de vol ou de perte de carte bancaire.

On sait qu'avant l'opposition le porteur de la carte ne supporte la perte subie qu'à hauteur d'un plafond de 150 € depuis le 1er janvier 2003 (art. L. 132-3 du Code monétaire et financier). Pour obtenir un déplafonnement, c'est à la banque de démontrer soit la faute lourde du porteur soit l'opposition tardive.

Les satistiques du rapport 2006 de l'Observatoire de la sécurité des cartes révèlent que si plus de 80 % des victimes de vol ou de perte de leur carte ont fait opposition dans la journée, près de 20 % ont attendu au moins un jour et 5 % plus d’une semaine et 3 % déclarent même ne jamais avoir fait opposition. Mais la démonstration de la tardiveté de l'opposition ne sera pas toujours facile, car cette tardiveté dépend finalement du moment auquel le porteur a eu connaissance du vol ou de la perte de sa carte. Mais l'hypothèse peut se réaliser : par exemple pour un porteur qui faisait état d'un vol de sa carte bancaire entre le 24 avril et le 1er mai, et qui ne s'est pas assuré de la possession de celle-ci durant toute la période de ses vacances et, n'a fait opposition que le 1er mai, et enfin n'a pas déposé plainte, sur son lieu de séjour, après la découverte du vol (voyez ici).

Quant à la faute lourde, la Cour de Cassation rappelle en l'espèce fort opportunément que la charge de la preuve de cette faute incombe à la banque. Cette preuve sera également fort difficile à établir dans la mesure où sera le plus souvent exigée la démonstration d'unfait précis révélant une négligence tellement grave qu'elle confine au dol (selon la Cour d'Appel d'Orléans). En l'espèce la Cour de Cassation a également précisé que le fait que la carte ait été utilisée par un tiers avec composition du code confidentiel n'est pas suffisant pour constituer la preuve d'une telle faute. Par contre il a déjà été jugé que constituait une telle faute, le fait de laisser le code de sa carte à proximité de celle-ci, ou de laisser sa carte dans la boîte à gants de sa voiture en stationnement (voyez ici par exemple).

La clarification des compétences toujours à l'ordre du jour

Début septembre 2007 le premier ministre a confié une mission au sénateur Alain LAMBERT sur
le partage des rôles entre l'État et les collectivités territoriales, avec pour objectif une meilleure
efficacité de l'action publique ; la réflexion devait porter sur l'amélioration de la répartition des compétences qui actuellement se caractérise par "un enchevêtrement et des redondances qui nuisent à la transparence et à l'efficacité ".

La Gazette des communes du 29 octobre révèle dans ses "indiscrétions" que les conclusions du Sénateur seraient présentées lors de la prochaine conférence nationale des exécutifs locaux à la fin novembre. Mme ALLIOT-MARIE a d'ores et déjà annoncé (voyez ici) , lors du congrès de l'assemblée des départements de France, que si nécessaire une loi organique interviendrait pour clatifier les compétences et les centres de décision, ce qui va dans le sens de sa propre lettre de mission du 31 juillet 2007.

15 octobre 2007

Radars sur les routes départementales : le gouvernement dégaine la validation législative.

A la lecture des premiers amendements déposés en vue de la discussion du projet de lois de finances, on découvre celui déposé au nom de la commission des finances dont l'objet vise à soustraire au principe du caractère payant des occupations, d'une part, et de l'autorisation d'autre part, les occupations du domaine public par l'Etat d'installations visant l'amélioration de la sécurité routière.

11 octobre 2007

La proposition de loi relative à la simplification du droit adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale

Le texte adopté, consultable ici, comporte toujours un chapitre III qui concerne les collectivités territoriales. Après la première lecture, il y est prévu :

- d'élargir la liste des actes non soumis au contrôle de légalité ;

- de supprimer la consultation du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes ;

- d'élargir, en matière de marchés publics, le champ des délégations à l'exécutif local ;

- de préciser le champ des marchés soumis au contrôle de légalité ;

- d'assouplir les modalités de saisine des commissions consultatives des services publics locaux ;

- de rendre gratuite l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public lorsque cette occupation ou cette utilisation ne présente pas un objet commercial pour le bénéficiaire de l'autorisation.

La proposition devrait être discutée devant le Sénat le 25 octobre.

10 octobre 2007

L'autorisation de plaider

Le blog ex-libris fait un point sur la procédure d'autorisation de plaider qui est l’une des curiosité de notre droit des collectivités locales ; elle permet au contribuable d’une commune de se substituer à sa collectivité défaillante pour engager, en son nom et pour son compte, une action devant les juridictions judiciaires ou administratives, qu’il estime nécessaire à la défense des intérêts de la commune. L'étude est disponible ici.

08 octobre 2007

Déconcentration administrative de l'Etat : les communes ne sont pas « taillables et corvéables à merci »

L'affaire de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité


La commune a cette particularité qu'elle est à la fois une collectivité décentralisée et le lieu d'exercice par le maire de services déconcentrés de l'Etat. Cette dualité institutionnelle constitue un facteur favorable à d'insidieux transferts de charges indues vers les collectivités territoriales (l'Association des maires des grandes ville de France a édité récemment une étude sur cette question téléchargeable ici) ; la garantie contre de tels transferts résulte de la compétence du législateur consacrée par la loi de finances pour 1973 de laquelle est issu l'article L. 1611-1 du CGCT qui dispose : « Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ». La problématique de la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité a donné l'occasion à la juridiction administrative de statuer pour la première fois par application de ce texte (C.E. 5 janvier 2005 Cne de Versailles n° 232888 ; C.A.A. Lyon 28 novembre 2006 Cne de Villeubanne n° 06LY00783 ; C.A.A. NANTES 5 décembre 2006 ville du Mans n° 05NT01664 ; C.E. Avis 6 avril 2007 Cne de Poitiers n° 299825 ; C.E. 14 septembre 2007 min. Int.c/ Cne de Villeubanne n° 29972.) ; on peut en retenir qu'est illégale, une mesure de déconcentration de l'Etat non prise par voie législative dès lors qu'elle se traduit par l'imposition de charges aux communes (I) et que cette illégalité est de nature à engager la responsabilité de l'Etat (II). Une indemnisation peut donc être sérieusement envisagée, à condition de prendre quelques précautions (III).


I. L'illégalité d'une mesure de déconcentration non législative imposant indirectement aux communes une charge incombant normalement à l'Etat au titre de ses compétences :


La délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité est une compétence étatique. Toutefois dans le cadre de mesures de simplification administrative, l'Etat a entendu rapprocher des administrés les « guichets » où s'accomplissent les formalités. Aussi, le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999, modifiant le décret no 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité, a-t-il instauré le dépôt des demandes de cette pièce d'identité auprès des maires qui sont chargés de transmettre les demandes aux services de l'Etat puis de remettre les cartes d'identité aux demandeurs. Le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports a quant à lui instauré la même procédure pour les passeports. Aucune compensation financière n'était prévue au profit des communes qui ont donc été traitées comme un service déconcentré « interne » de l'Etat.


Le décret de 2001 a donné lieu à un recours pour excès de pouvoirs de la commune de Versailles, qui a abouti à l'annulation de la mesure litigieuse par l'arrêt du Conseil d'Etat n° 232288 du 5 janvier 2005, décision fondée sur l'article L. 1611-1 du CGCT précité. Le Conseil a considéré que le fait pour l'Etat d'avoir confié aux maires le soin de recevoir les demandes de passeports, de les transmettre aux services préfectoraux et de remettre les passeports aux demandeurs, constituait une charge de l'Etat imposée indirectement aux communes et qu'une telle mesure n'aurait pu être prise que par la loi ; le Conseil d'Etat a donc annulé pour vice d'incompétence l'article 7 alinéa 1er du décret du 26 février 2001 qui imposait cette mesure. Le même raisonnement doit bien évidemment conduire à considérer comme illégal l'article 4 du décret de 1999 qui n'avait pas été contesté en son temps.


II. Une illégalité qui engage la responsabilité de l'Etat :


Dans la foulée de la jurisprudence Versaillaise plusieurs communes - en particulier Villeubanne, Le Mans, Poitiers - ont saisi le juge administratif de requêtes aux fins d'obtenir l'indemnisation des charges qu'a représenté pour elles l'accomplissement de ces missions qui leur ont été illégalement imposées. Cette démarche avait a priori de bonnes chances de succès puisqu'il résulte d'une jurisprudence aussi abondante que constante que tous les chefs d'illégalité d'un acte administratif, y compris l'illégalité externe donc l'incompétence, sont susceptibles de faire considérer celui-ci comme fautif (C.E. 3 mai 2004 n° 258399) ; mais pour qu'il y ait responsabilité, encore faut-il que l'acte illégal ait causé un préjudice. C'est sur la base de ces principes très classiques que les recours ont été jugés.


a) S'agissant de la responsabilité :


Dans l'avis du 6 avril 2007 (n° 299825) rendu sur saisine du tribunal administratif de Poitiers, le Conseil d'Etat a clairement rappelé que : « L'illégalité commise par le pouvoir réglementaire à avoir adopté une mesure que le législateur était seul compétent pour édicter est de nature à engager la responsabilité de l'Etat » mais que « toutefois, il appartient à la victime d'établir la réalité de son préjudice et le lien direct de causalité qui le relie à l'illégalité commise ».


Anticipant cet avis, la Cour Administrative d'Appel Lyon en novembre 2006, puis celle de Nantes le 5 décembre 2006 ont rendu des arrêts admettant le principe de cette responsabilité de l'Etat. L'arrêt de Nantes vient d'être confirmé par le Conseil d'Etat le 14 septembre 2007 (n° 299720) par un arrêt rendu sur pourvoi en cassation du Ministe de l'Intérieur.


On apprend, à la lecture de l'arrêt, que pour tenter de contester le caractère fautif de l'illégalité, l'Etat a invoqué « la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise » : cet argument particulièrement choquant, qui réduit le Parlement à une chambre d'enregistrement, a bien entendu été purement et simplement écarté par le Conseil d'Etat.


b) S'agissant du préjudice :


Toutes les requêtes jugées à ce jour, sont des référés-provisions, fondés sur l'article R. 541-1 du Code de justice administrative qui dispose :


« Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. »


Selon la jurisprudence, le caractère non sérieusement contestable de l'obligation doit correspondre à une quasi-certitude du bien-fondé de celle-ci. Les divers juges des référés qui ont été saisis en première instance, ont rejeté les requêtes en considérant que l'obligation de l'Etat était sérieusement contestable, d'une part parce qu'il n'était pas établi que les communes avaient dû faire face à des recrutements complémentaires pour accomplir les missions litigieuses, et, d'autre part, parce qu'il n'était pas démontré que les charges des communes n'avaient pas été compensées par les dotations allouées annuellement par l'Etat (DGF et dotation de solidarité urbaine). Les juridictions d'appel et le Conseil d'Etat ont considéré quant à eux que le préjudice pouvait provenir de la seule réaffectation, totale ou partielle, d'agents affectés préalablement à d'autres tâches sans compensation, dont la preuve incombe à l'Etat et non aux communes, de cette charge.


S'agissant de la compensation, l'Etat a certes tenté de démontrer que la suppression des fiches d'état civil (décret du 26 décembre 2000) a contribué à compenser la charge nouvelle ; mais cet argument, qui ne reposait sur aucune référence textuelle, n'a pas emporté la conviction de la justice, notamment en l'absence de bilan financier établissant sa réalité. N'a pas été plus opérant la référence à l'augmentation des dotations globales qui sont allouées aux communes, dont il n'était pas démontré qu'elles avaient donné lieu à une augmentation destinée à compenser spécifiquement ces nouvelles charges.


La fixation du montant de la provision allouée est fondée dans les diverses affaires jugées, à la fois sur le nombre exact de titres traités et sur une évaluation proposée par les communes du nombre moyen d'agents en équivalent temps plein affectés annuellement aux tâches considérées et au temps réservé au traitement des demandes. Dans les affaires jugés, cette base évaluative a été retenue notamment en l'absence de contestation sérieuse par le ministre.


III. Les précautions procédurales à prendre avant d'entamer une procédure indemnitaire :


1. L'importance des préjudices occasionnés par la mesure illégale (plus de 900.000 € sur 5 ans à Villeurbanne ; plus de 300.000 € au Mans ; près de 600.000 € sont en jeu à Poitiers) peut conduire d'autres communes à envisager sérieusement l'introduction d'une requête de plein contentieux. La décision devra intervenir rapidement car il n'est pas à exclure qu'une validation des décrets litigieux soit introduite dans une prochaine loi, par exemple la loi de finances pour 2008. Il est probable que la validation législative ne sera pas rétroactive dès lors qu'une telle rétroactivité ne pourrait se justifier que par des motifs d'intérêt général suffisants, un intérêt purement financier ne répondant pas à cette exigence (C.E. 28 juillet 2000 Tête AJDA 2000 p. 646). Les contentieux engagés avant l'éventuelle loi de validation pourront donc - a priori - être jugés sur la base de l'état de droit actuel.


2. La seconde question qui se pose est celle de la nécessité d'une liaison du contentieux par une décision préalable. Parmi les exceptions à la règle de l'exigence d'une telle décision préalable, on cite traditionnellement les requêtes en référé pour lesquelles plusieurs textes du Code de justice administrative font dispense d'une telle décision (L. 521-3 ; R. 531-1 ; R. 532-1). S'agissant du référé-provision, la réforme dont a il fait l'objet par décret du 22 novembre 2000 n'a pas prévu une telle dispense. La question a été soumise à la Cour administrative d'appel de Bordeaux qui a jugé, en assemblée plénière, en l'absence de textes, que la demande de provision pouvait être introduite avant toute décision administrative (C.A.A. Bordeaux Ass. Plénière 18 novembre 2003 Ribot - Cie générale maritime Antilles-Guyane RFDA 2004 p. 93 Concl. J.L. Rey). Cet arrêt, certes important, mais non confirmé par d'autres jurisprudences notamment du Conseil d'Etat, conduit les praticiens à recommander par prudence de former malgré tout une demande gracieuse d'indemnisation auprès de l'administration compétente, en l'occurrence l'Etat pris en la personne du ministre de l'Intérieur.


3. Dès la formation de la demande gracieuse, et sans attendre la réponse de l'Etat, le référé-provision peut être déposé devant le tribunal administratif (voir par exemple : C.E. 25 avril 2003 SA Cliniques Les Châtaigners n° 238683). Mais il convient de surveiller la suite donnée par l'Etat à la demande gracieuse. En effet, si une décision implicite de rejet intervient en raison du silence gardé pendant deux mois, l'introduction d'un recours au fond n'est inscrite dans un aucun autre délai que celui de la déchéance quadriennale. Mais en cas de rejet explicite, le recours au fond devra être introduit dans un délai de deux mois (R. 421-3 du Code de justice administrative).



04 octobre 2007

Intercommunalité : les pistes de réflexion de la DGCL.

La 18e Convention nationale de l'Assemblée des communautés de France (ADCF), qui se déroule pendant deux jours à Paris, s'est ouverte ce mercredi 3 octobre 2007. Des représentants de l'administration ont présenté les projets et pistes de réflexion de la DGCL. Voir un compte-rendu sur le site de Localtis. La question, apparemment dérangeante pour d'aucuns, de l'élection au suffrage universel direct des assemblées des EPCI, pourtant évoquée régulièrement depuis quelques années (voir par exemple le rapport de la commission Mauroy), semble laissée pudiquement de côté. Cette question devra pourtant inéluctablement être réglée un jour, car le développement de l'intercommunalité, de plus en plus présente dans la vie quotidienne des français, doit aller de pair avec l'accroissement de la légitimité des élus qui en sont en charge.

03 octobre 2007

Statistiques

Ce blog vient de fêter sa première année d'existence. J'en profite pour remercier mes lecteurs de leur fidélité. Les statistiques de fréquentation du blog constituent un bon indicateur sur l'adéquation des informations données aux besoins des divers types de lecteurs : à cet égard, la régularité des consultations me semble plutôt rassurante. La sécheresse des données statistiques ne permet toutefois pas de savoir quelle est la composition exacte du "lectorat" de ce site. Je ne puis finalement différencier les internautes qui consultent le blog que par leurs choix en matière de système d'exploitation et de navigateur. Je vous livre ces données que j'ai mises en parallèle avec les statistiques nationales (disponibles sur le site du journal du net) :

en pourcentage Droit des collectivités territoriales Grand public français Professionnels français
Système d'exploitation






Microsoft 93,5 94 91,5
Mac 3,42 3,7 2,9
Linux 2,81 0,4 1




Navigateur






Microsoft (IE) 75,75 79,7 72
Mac (Safari) 2,3 2,6 1,8
Firefox 20,95 15,8 21,2

On notera que mes lecteurs se situent globalement dans la "norme nationale" avec cependant un taux d'utilisateurs de Linux nettement plus élevé, ce qui me réjouit bien entendu beaucoup, surtout que ce constat est fait au moment où la société Microsoft vient de se faire infliger une première sanction sérieuse pour sa position abusivement dominante.

Collectivités locales : vers un assouplissement de certaines règles de fonctionnement ?

Les députés Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jego viennent de déposer une proposition de loi relative à la simplification du droit, dont certaines dispositions sont consacrées aux collectivités locales.

Les dispositions concernant les collectivités territoriales touchent à des domaines très variés. Elles visent, pour l’essentiel, à alléger des procédures et à simplifier le fonctionnement interne de ces mêmes collectivités. Parmi les allègements de procédures proposés figurent : l’élargissement de la liste des actes non soumis au contrôle de légalité (article 7, VI) ; l’assouplissement du recours à l’emprunt des centres communaux d’action sociale (article 7, III) ; la déconcentration de la procédure de reconnaissance du caractère de route express (article 8) ; la suppression de la consultation du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes (article 7, XI) ; les modalités de suppléance au sein du Comité des finances locales (article 7, I) ; la réduction du nombre des opérations funéraires réalisées obligatoirement sous la surveillance des autorités publiques (article 7,VIII) et l’occupation ou l’utilisation à titre gratuit du domaine public communal au bénéfice des associations (article 9).

Le fonctionnement interne des collectivités territoriales devrait aussi se trouver sensiblement amélioré. Il est proposé de donner au conseil municipal la possibilité de déléguer au maire l’acceptation des indemnités de sinistre (article 7, V). En matière de marchés publics, le champ des délégations à l’exécutif local est élargi (article 7, IV, IX et X) ; le régime des avenants est simplifié (article 10) ; le champ des marchés soumis au contrôle de légalité est précisé (article 7, VII). Par ailleurs, les modalités de saisine des commissions consultatives des services publics locaux sont assouplies (article 7, II).

La proposition de loi sera examinée par l'Assemblée nationale le 9 octobre.