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Fonction publique : la protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales

Les fonctionnaires bénéficient d'une protection instituée par l'article 11 de la loi statutaire du 13 juillet 1983 en son article 11 :

"Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le Code pénal et les lois spéciales.
Lorsqu'un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d'attribution n'a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions n'est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.
La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.
La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.
La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d'une action directe qu'elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale.
Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires."
Dans un arrêt du 14 mars 2008 M. P. n° 283943 (publié et commenté à l'AJDA du 21 avril 2008 p. 800) le Conseil d'Etat a eu l'occasion de rappeler quelques règles applicables à cette protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales, hypothèse prévue par le quatrième alinéa du texte datant de la loi du 16 décembre 1996. Avant cette précision textuelle, résultant d'une préconisation d'un rapport du Conseil d'Etat de la même année, l'article 11 ne pouvait s'appliquer à l'hypothèse des poursuites pénales qu'au prix d'une interprétation extensive de la loi.

Dans l'arrêt ici commenté, le Conseil d'Etat a confirmé que :

  • Le refus de la protection fonctionnelle n'était possible que s'il résultait des éléments connus à la date de la décision, et notamment du dossier pénal (C.E. 12 février 2003 Chevalier n° 238969), que les faits qui justifient les poursuites avaient un caractère de faute personnelle. La protection étant la règle et le refus l'exception, c'est à l'administration d'établir que les conditions d'application de cette exception existent.
  • La décision de mettre fin à la protection pour l'avenir, une fois celle-ci accordée, n'était possible que si, sous le contrôle du juge, l'administration constatait postérieurement l'existence d'une faute personnelle.
  • La décision d'accorder cette protection à un agent était créatrice de droits ce qui fait obstacle à ce que l'administration puisse la retirer (rétroactivement) plus de quatre mois après la signature de la décision, sauf l'hypothèse de fraude. C'est l'application de la fameuse jurisprudence de l'arrêt d'Assemblée Ternon du 26 octobre 2001.
L'intérêt de cette affaire réside en ce que l'administration avait assorti l'octroi de la protection fonctionnelle d'une condition assez courante en pratique au terme de laquelle il serait demandé le remboursement du coût de la protection si une décision de justice définitive devait établir le caractère personnel de la faute. Cette pratique est donc condamnée car elle revient pour l'administration à s'accorder un délai d'instruction illimité de la demande de protection fonctionnelle.

Il convient donc de prendre en compte que, hormis le cas de la fraude (qui corrompt tout selon l'adage bien connu), la seule possibilité pour l'administration est de mettre fin à la protection - pour l'avenir - dès l'apparition - ou la prise de connaissance par elle - d'éléments nouveaux permettant d'établir le caractère personnel de la faute de l'agent poursuivi. On recommande donc de rédiger les décisions d'octroi de la protection fonctionnelle en cohérence avec cette jurisprudence, en utilisant une formulation qui pourrait être celle-ci :

"Je vous accorde la protection fonctionnelle de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 pour les poursuites pénales dont vous faites l'objet. Il pourra être mis fin à tout moment à cette protection s'il devait apparaître que les faits qui vous sont reprochés sont avérés et présentent la nature d'une faute personnelle. Si cette hypothèse devait se réaliser dans les quatre mois de la présente, la décision d'octroi de la protection fonctionnelle pourrait être retirée rétroactivement et l'administration serait en droit de vous demander le remboursement des sommes déjà exposées. Le remboursement pourrait être exigé au-delà de quatre mois s'il devait être établi que vous avez obtenu la protection par fraude, en particulier en ne portant pas à la connaissance de l'administration l'ensemble des éléments d'information sur les faits en votre possession lors de votre demande."

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