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Le service public de l'information municipale et les droits des groupes politiques du conseil municipal.

Je publie ci-dessous une note un peu ancienne qui n'a jamais été diffusée. Je pense que le recul est à présent suffisant pour la mettre en ligne pour qu'elle puisse éventuellement être utile à l'un ou l'autre de mes lecteurs.

I. Le service public de l'information municipale :

L'existence du service public de l'information municipale est établie depuis un jugement du tribunal administratif d'Amiens du 31 octobre 1978 Hosten paru aux tables du recueil Lebon page 689 qui a fait application du principe d'égalité devant le service public en matière d'information municipale. Plus récemment, par une décision du 24 juin 1996 Préfet de l'Essonne D.A. 11/96 n° 517, le Tribunal des Conflits a jugé que le contrat par lequel une commune confiait à une société privée la vente des espaces publicitaires du journal d'informations municipales, ainsi que la réalisation matérielle et la diffusion de ce journal était un contrat administratif car il confiait à cette société une partie de l'exécution du service public de l'information municipale. Dans la ligne de cette décision, par un arrêt de section du 10 juillet 1996 Coisne n° 140.606, le Conseil d'Etat a jugé qu'un contrat d'une commune avec une société d'économie mixte portant notamment sur l'édition et la diffusion du journal d'information municipale relevait d'une mission de service public.

La question du périmètre de ce service s'était posée à Strasbourg il y a une dizaine d'années. La commune éditait mensuellement un journal d'informations municipales dénommé « Strasbourg Magazine » qui comportait une tribune trimestrielle d'expression des groupes politiques du conseil municipal. En décembre 1996 le représentant de l'un de ces groupes a proposé un texte intitulé « Strasbourg à deux vitesses » qui mettait en parallèle la politique culturelle de la ville de Strasbourg et le traitement des problèmes de sécurité ; ce texte comportait un questionnaire sur ce dernier aspect et proposait aux personnes mécontentes de prendre contact avec le groupe en remplissant un coupon réponse dans lequel une partie était réservée aux coordonnées de la personne qui pouvait indiquer également si elle soutenait l'action du groupe considéré et si elle souhaitait avoir des informations sur son activité.

Le maire de Strasbourg a rejeté la demande de publication de ce texte au motif que le magazine municipal ne pouvait constituer un support pour des appels à des adhésions à un parti politique ou pour la constitution de listes de sympathisants. Cette décision a été déférée à la censure du tribunal administratif de Strasbourg par le représentant du groupe politique en cause.

Dans son jugement du 8 décembre 1998, le tribunal administratif de Strasbourg a noté « que le maire, en tant qu'organe exécutif de la commune est responsable du service public de l'information municipale ; ... qu'au même titre que l'ensemble du bulletin, le contenu des articles proposés par les différents groupes politiques dans le cas où le maire a usé de la faculté dont il dispose de les publier dans le bulletin municipal, ne doit pas être étranger à l'intérêt communal ; que dès lors c'est à bon droit que, dans son courrier du 3 décembre 1996 adressé à tous les groupes politiques, le maire de Strasbourg a rappelé que le contenu de tels articles devait être limité à l'expression d'opinions relatives à la gestion municipale, à l'exclusion de tous appels à l'adhésion ; » En statuant ainsi, le tribunal administratif s'est situé dans le droit fil de la jurisprudence déjà rendue en la matière.

La rédaction du considérant de principe du jugement s'inspire directement d'un jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 octobre 1992 Lavaurs D.A. 10/92 n° 467. Ce jugement avait annulé la décision du maire de Lyon de publier un éditorial dans la revue municipale de cette ville au motif que : « ... la décision contestée de publier ledit écrit, totalement étrangère à la gestion de la municipalité, doit être regardée comme méconnaissant l'étendue des attributions légales dont est investi le maire de Lyon en sa qualité d'organe exécutif de la commune responsable de l'information municipale ... ». Le jugement rapporte que dans l'éditorial litigieux le maire dissertait sur les maux de la société française, annonçait sa démission de son mandat de député et, sans le désigner expressément, du parti politique auquel il adhérait et révélait la création à son initiative d'un nouveau mouvement politique.

Ce jugement avait été annulé par le Conseil d'Etat par un arrêt du 6 janvier 1995 n° 143.799 au motif que le tribunal avait eu tort de juger recevable le recours de M. Lavaurs, contribuable de la commune, alors que la décision attaquée ne comportait en elle-même aucun engagement de dépense communale. Mais, devant le tribunal administratif de Strasbourg, la ville de Strasbourg soutenait - et ses conclusions ont été suivies - que la solution de fond donnée par le tribunal administratif de Lyon devait être confirmée, car elle ne faisait que procéder à une application a contrario de la solution d'un arrêt du Conseil d'Etat du 11 mai 1987 Divier n° 62.459 dans lequel la Haute Juridiction a décidé qu' « en entreprenant des campagnes d'information comportant notamment l'apposition d'affiches sur le statut de la ville de Paris, le financement du n° 41 de la revue "Ville de Paris" intitulé "spécial Municipales" ainsi que celui de la publication et de la diffusion en février et mars 1983 de vingt brochures intitulées "Villages de Paris", le maire de Paris n'a pas méconnu, compte tenu notamment du contenu des messages ainsi diffusés, les limites de ses attributions légales en qualité d'exécutif de la commune responsable de l'information municipale ; »

On peut donc retenir de l'état actuel de la jurisprudence que l'activité de mise en forme et de diffusion de l'information municipale, dont l'édition des journaux d'information municipale est l'un des aspects, constitue un service public dont le maire a la responsabilité et auquel s'appliquent les règles générales du service public, en particulier le principe d'égalité. En tant que service public communal, les informations diffusées doivent nécessairement être en rapport avec les affaires de la commune, cette règle étant sanctionnée par un éventuel vice d'incompétence qui peut entacher les décisions du maire de publier des informations qui seraient étrangères à la gestion communale.

II. Les droits des groupes politiques dans les organes délibérants locaux :

Le requérant soutenait que le refus de publication litigieux aurait constitué une violation du droit d'expression dont bénéficient les groupes politiques. La ville de Strasbourg soutenait en défense que le statut légal des groupes politiques ne consacrait d'aucune manière au profit de ces groupes un droit d'expression juridiquement distinct de celui des membres de ces groupes en leur qualité de conseillers municipaux.

Le tribunal administratif a confirmé ce point de vue en jugeant que « contrairement à ce que soutient le requérant, si le code général des collectivités territoriales reconnaît certains droits aux groupes politiques composant le conseil municipal, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit ne leur confère de droit à l'expression dans le cadre de ce service public [de l'information municipale]... ; »

Dans le cadre de l'amélioration de la démocratie locale, la loi du 6 février 1992 dite ATR a rendu obligatoires certaines aides logistiques des communes aux élus locaux. La loi Sapin du 29 janvier 1993 a inséré une disposition complémentaire dans la loi ATR autorisant les assemblées délibérantes, en particulier des communes de plus de 100.000 habitants, à délibérer sur le fonctionnement des groupes d'élus, sans pouvoir modifier cependant, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus. Cette disposition a été réécrite et complétée par l'article 27 de la loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, puis codifiée au Code général des collectivités territoriales sous les articles L. 2121-28 en ce qui concerne les communes, L. 3121-24 en ce qui concerne les départements et L. 4132-23 pour ce qui est des régions.

Le texte est le suivant :

« Art. L. 2121-28. - I. - Dans les conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes d'élus peut faire l'objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.

II. - Dans ces mêmes conseils municipaux, les groupes d'élus se constituent par la remise au maire d'une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.

Dans les conditions qu'il définit, le conseil municipal peut affecter aux groupes d'élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.

Le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes. Le conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder [loi du 27 février 2002] 30 p. 100 du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal.

Le maire est l'ordonnateur des dépenses susmentionnées. »

Il est donc clair qu'en l'état actuel des textes, le statut légal des groupes politiques dans les assemblées locales se réduit à l'aide logistique que la collectivité peut apporter à ces groupes. Aucun droit spécifique ne leur est reconnu en dehors de cet aspect, et en particulier aucun droit d'expression, ce droit ne bénéficiant qu'aux conseillers eux-mêmes. Il est au demeurant à noter que ce droit d'expression est limité en l'état actuel du droit à un triple aspect : droit de participer au débat a cours des séances du conseil, droit de poser des questions orales consacré législativement par la loi ATR (Articles L. 2121-19, 3121-20 et 4132-20 du Code général des collectivités territoriales) et droit de proposition (sur la question du droit d'expression voir Encyclopédie Dalloz Collectivités locales p. 263-36 271 et suivants).

Commentaires

  1. Juste un point : le principe d'égalité exige que les avantages donnés à un groupe le soient également aux autres, de telle sorte que l'attribution de moyens au groupe majoritaire entraîne, à due proportion, l'attribution de moyens aux minoritaires.

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  2. De fait, les moyens aux groupes font l'objet d'une négociation d'ordre plutôt politique. Mais on peut retenir de votre intéressante précision, qu'en cas de désaccord, un éventuel recours d'un groupe minoritaire pourrait fonder un moyen sur la violation du principe d'égalité par comparaison avec les moyens du groupe majoritaire. Je ne sais pas si cela a déjà donné lieu à jurisprudence, mais l'idée me semble excellente

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  3. une petite question s'il vous plaît: l'exercice du droit d'expression par l'équipe d'opposition dans les pages du bulletin municipal peut-il être cumulé avec un droit de réponse si l'équipe d'opposition qui était aux affaires lors du précédent mandat est attaquée sur sa gestion passée de la commune sur le premier bulletin municipal publié par la nouvelle majorité ?
    En espérant avoir été suffisamment clair, je vous remercie par avance de vos éclaircissements.

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  4. Bonjour,

    Le droit d'expression des groupes politiques, figurant au CGCT, et le
    droit de réponse de l'article 13 de la loi sur la presse du 29 juillet
    1881, sont deux droits bien distincts. Ils peuvent bien entendu
    s'appliquer conjointement pour autant que les conditions des deux
    droits sont remplis. En d'autres termes, toute personne, nommée ou
    désignée par un article dans la publication municipale, peut
    revendiquer le bénéfice d'un droit de réponse qui ne se confond pas
    avec le droit d'expression du groupe politique dont elle fait
    éventuellement partie.

    Cordiales salutations.

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