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Loi du 13 août 2004 : les transferts d'équipements ne supposent aucune compétence des bénéficiaires

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a instauré divers transferts d'équipements. L'article 28 dispose ainsi :

"La propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aérodromes civils appartenant à l'Etat à la date de publication de la présente loi sont transférés, au plus tard, le 1er janvier 2007 et dans les conditions fixées au présent article, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures."


A Strasbourg il existe un tel aérodrome dont l'Etat a décidé de se défaire au profit du niveau local. Le préfet, après avoir constaté que la concertation n'avait débouché sur aucun volontaire pour recueillir cet équipement, a désigné d'autorité le bénéficiaire, comme l'y autorise la loi. En l'occurrence il a désigné une communauté urbaine. En exécution de cette décision préfectorale, le ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer a pris le 12 avril 2007 un arrêté transférant l’aérodrome à la communuté urbaine (décision publiée au journal officiel le 21 avril 2007).

L'établissement public bénéficiaire du transfert a contesté celui-ci en justice. Divers moyens ont été soulevés, mais le principal était tiré de ce qu'il revenait à l'autorité préfectorale d’appliquer l'article 28 de la loi dans le respect de la répartition des compétences préexistante, ou de susciter, en cas de besoin, la mise en œuvre d'un transfert de compétence par volonté commune des communes membres et de la communauté urbaine, conformément au Code général des collectivités territoriales.

En l'espèce, il semblait à la communauté urbaine qu'il ressortait sans ambiguïté de l’arrêté préfectoral du 30 novembre 2006 qui définit ses compétences, dont on rappelle qu'elles sont d'interprétation stricte en raison de sa nature d'établissement public, qu'elle ne disposait d'aucune compétence dans le domaine considéré.

L’arrêté du 30 novembre 2006 semblait donc manifestement entaché d'une violation de la loi, car non conforme à la répartition des compétences en vigueur entre la communauté urbaine et ses communes membres ce qui aurait dû rendre juridiquement impossible le transfert de l'aérodrome à son bénéfice.

Par arrêt du 19 novembre 2008 n° 312095, consultable ici, le Conseil d'Etat a confirmé la légalité de ce transfert d'équipement par une motivation qui mérite qu'on s'y arrête un instant :

"Considérant, en quatrième lieu, qu'afin de tenir compte de la diversité des équipements concernés, les dispositions de l'article 28 de la loi du 13 août 2004 laissent ouverte la possibilité de choisir parmi toute collectivité ou groupement de collectivités territoriales celles qui prendront en charge ces aérodromes ; qu'elles ne subordonnent pas la possibilité de transfert d'aéroports à l'existence de compétence propre dans le domaine aéroportuaire mais prévoient que le représentant de l'Etat dans la région désigne le bénéficiaire du transfert en tenant compte des caractéristiques de l'aérodrome, notamment de son trafic et de sa zone de chalandise, ainsi que des enjeux économiques et d'aménagement du territoire ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'aérodrome de Strasbourg-Neuhof, qui accueille uniquement des activités sportives et de loisir, relève d'un intérêt local et non régional ; qu'il est intégré dans plusieurs projets urbains menés par la COMMUNAUTE URBAINE DE STRASBOURG ; qu'ainsi, compte tenu de sa capacité à concilier l'activité de l'aérodrome en cause et les aménagements urbains projetés, et de la possibilité qu'elle a de ne pas maintenir la fonction aéroportuaire du patrimoine transféré, dès lors que l'article 18 de l'annexe II de l'arrêté attaqué prévoit que la fermeture de l'aérodrome peut être prononcée à l'initiative de celle-ci, la COMMUNAUTE URBAINE DE STRASBOURG a pu, sans erreur manifeste d'appréciation, être désignée comme bénéficiaire du transfert de l'aérodrome de Strasbourg-Neuhof"


Que nous apprend la Haute Juridiction ? Principalement que les transferts d'équipements prévus par la loi, peuvent être opérés indépendamment de toute compétence en la matière. Le transfert est apparu légal au Conseil d'Etat pour deux raisons :

  • d'une part, parce que la communauté urbaine dispose de la capacité de concilier l'activité de l'équipement avec les projets urbains (qui sont de sa compétence)

  • d'autre part, parce que la communauté urbaine dispose de la possibilité de prononcer la fermeture de l'équipement.

Comment apprécier cet arrêt ?

Tout d'abord on relèvera l'apparition d'une nouvelle notion juridique : celle de la capacité pour un EPCI à concilier ses compétences avec un équipement étranger à celles-ci. Cette notion n'est bien entendu qu'un alibi pour justifier (sauver) les mécanismes mis en place par la loi du 13 août 2004. On ne peut que s'étonner qu'une loi inspirée du souci de promouvoir les libertés et les responsabilités locales donne ainsi lieu à une interprétation au plus haut niveau juridictionnel, qui fasse aussi peu de cas des règles de compétences qui régissent les sphères d'intervention des entités publiques locales ; voilà qui ne va pas améliorer la lisibilité du "mille feuille" organisationnel français dont se préoccupe actuellement la commission Balladur.

La question se pose également de savoir jusqu'où peut être poussée la logique de ce système. Pourrait-on imaginer que parce qu'il a la capacité identifiée par la Haute Juridiction qu'un syndicat intercommunal de gestion des déchets se voie doté d'un aérodrome, ou d'un port autonome ?

Enfin il est bien entendu rassurant pour l'EPCI qui se voit ainsi doté contre son gré d'un équipement pour lequel il n'est pas compétent, que le Conseil d'Etat confirme son droit de fermer l'équipement. Mais une telle décision n'est pas aussi simple à prendre qu'il y paraît. Un aérodrome de tourisme et de loisir cristallise de nombreux enjeux qui contraindront de facto le maintien en fonctionnement. Et dès lors se posera la question, non résolue par le Conseil d'Etat (économie des moyens oblige) de la sécurité juridique des actes de gestion d'un propriétaire incompétent mais capable...

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