08 décembre 2008

04 décembre 2008

Loi du 13 août 2004 : les transferts d'équipements ne supposent aucune compétence des bénéficiaires

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a instauré divers transferts d'équipements. L'article 28 dispose ainsi :

"La propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aérodromes civils appartenant à l'Etat à la date de publication de la présente loi sont transférés, au plus tard, le 1er janvier 2007 et dans les conditions fixées au présent article, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures."


A Strasbourg il existe un tel aérodrome dont l'Etat a décidé de se défaire au profit du niveau local. Le préfet, après avoir constaté que la concertation n'avait débouché sur aucun volontaire pour recueillir cet équipement, a désigné d'autorité le bénéficiaire, comme l'y autorise la loi. En l'occurrence il a désigné une communauté urbaine. En exécution de cette décision préfectorale, le ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer a pris le 12 avril 2007 un arrêté transférant l’aérodrome à la communuté urbaine (décision publiée au journal officiel le 21 avril 2007).

L'établissement public bénéficiaire du transfert a contesté celui-ci en justice. Divers moyens ont été soulevés, mais le principal était tiré de ce qu'il revenait à l'autorité préfectorale d’appliquer l'article 28 de la loi dans le respect de la répartition des compétences préexistante, ou de susciter, en cas de besoin, la mise en œuvre d'un transfert de compétence par volonté commune des communes membres et de la communauté urbaine, conformément au Code général des collectivités territoriales.

En l'espèce, il semblait à la communauté urbaine qu'il ressortait sans ambiguïté de l’arrêté préfectoral du 30 novembre 2006 qui définit ses compétences, dont on rappelle qu'elles sont d'interprétation stricte en raison de sa nature d'établissement public, qu'elle ne disposait d'aucune compétence dans le domaine considéré.

L’arrêté du 30 novembre 2006 semblait donc manifestement entaché d'une violation de la loi, car non conforme à la répartition des compétences en vigueur entre la communauté urbaine et ses communes membres ce qui aurait dû rendre juridiquement impossible le transfert de l'aérodrome à son bénéfice.

Par arrêt du 19 novembre 2008 n° 312095, consultable ici, le Conseil d'Etat a confirmé la légalité de ce transfert d'équipement par une motivation qui mérite qu'on s'y arrête un instant :

"Considérant, en quatrième lieu, qu'afin de tenir compte de la diversité des équipements concernés, les dispositions de l'article 28 de la loi du 13 août 2004 laissent ouverte la possibilité de choisir parmi toute collectivité ou groupement de collectivités territoriales celles qui prendront en charge ces aérodromes ; qu'elles ne subordonnent pas la possibilité de transfert d'aéroports à l'existence de compétence propre dans le domaine aéroportuaire mais prévoient que le représentant de l'Etat dans la région désigne le bénéficiaire du transfert en tenant compte des caractéristiques de l'aérodrome, notamment de son trafic et de sa zone de chalandise, ainsi que des enjeux économiques et d'aménagement du territoire ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'aérodrome de Strasbourg-Neuhof, qui accueille uniquement des activités sportives et de loisir, relève d'un intérêt local et non régional ; qu'il est intégré dans plusieurs projets urbains menés par la COMMUNAUTE URBAINE DE STRASBOURG ; qu'ainsi, compte tenu de sa capacité à concilier l'activité de l'aérodrome en cause et les aménagements urbains projetés, et de la possibilité qu'elle a de ne pas maintenir la fonction aéroportuaire du patrimoine transféré, dès lors que l'article 18 de l'annexe II de l'arrêté attaqué prévoit que la fermeture de l'aérodrome peut être prononcée à l'initiative de celle-ci, la COMMUNAUTE URBAINE DE STRASBOURG a pu, sans erreur manifeste d'appréciation, être désignée comme bénéficiaire du transfert de l'aérodrome de Strasbourg-Neuhof"


Que nous apprend la Haute Juridiction ? Principalement que les transferts d'équipements prévus par la loi, peuvent être opérés indépendamment de toute compétence en la matière. Le transfert est apparu légal au Conseil d'Etat pour deux raisons :

  • d'une part, parce que la communauté urbaine dispose de la capacité de concilier l'activité de l'équipement avec les projets urbains (qui sont de sa compétence)

  • d'autre part, parce que la communauté urbaine dispose de la possibilité de prononcer la fermeture de l'équipement.

Comment apprécier cet arrêt ?

Tout d'abord on relèvera l'apparition d'une nouvelle notion juridique : celle de la capacité pour un EPCI à concilier ses compétences avec un équipement étranger à celles-ci. Cette notion n'est bien entendu qu'un alibi pour justifier (sauver) les mécanismes mis en place par la loi du 13 août 2004. On ne peut que s'étonner qu'une loi inspirée du souci de promouvoir les libertés et les responsabilités locales donne ainsi lieu à une interprétation au plus haut niveau juridictionnel, qui fasse aussi peu de cas des règles de compétences qui régissent les sphères d'intervention des entités publiques locales ; voilà qui ne va pas améliorer la lisibilité du "mille feuille" organisationnel français dont se préoccupe actuellement la commission Balladur.

La question se pose également de savoir jusqu'où peut être poussée la logique de ce système. Pourrait-on imaginer que parce qu'il a la capacité identifiée par la Haute Juridiction qu'un syndicat intercommunal de gestion des déchets se voie doté d'un aérodrome, ou d'un port autonome ?

Enfin il est bien entendu rassurant pour l'EPCI qui se voit ainsi doté contre son gré d'un équipement pour lequel il n'est pas compétent, que le Conseil d'Etat confirme son droit de fermer l'équipement. Mais une telle décision n'est pas aussi simple à prendre qu'il y paraît. Un aérodrome de tourisme et de loisir cristallise de nombreux enjeux qui contraindront de facto le maintien en fonctionnement. Et dès lors se posera la question, non résolue par le Conseil d'Etat (économie des moyens oblige) de la sécurité juridique des actes de gestion d'un propriétaire incompétent mais capable...

03 décembre 2008

Droit d'accueil des élèves : la jurisprudence se précise

La grève du 28 novembre 2008 a été la troisième occasion de tester le droit d'accueil des élèves, dénommé en pratique « service minimum d'accueil » (SMA) de la loi du 20 août 2008. Elle a donné lieu à de nombreux contentieux déclenchés par les autorités préfectorales, l'ensemble de la démarche préfectorale et les résultats obtenus donnant au final une impression de « cacophonie juridique » selon l'expression de la Gazette des communes.

La presse spécialisée tente de faire un point (voir par exemple l'article de Mme Séverine BRONDEL dans l'AJDA du 1er décembre 2008 à la page 2196 ou celui de la Gazette des Communes de M. Didier SEBAN et Mme Lorène CARRERE à la page 64). Il en ressort les points saillants suivants :

1. Des solutions peu cohérentes quant à l'identification de la décision de refus d'organiser le service :

En fonction des circonstances des espèces, on découvre ainsi que si une lettre d'un maire à un préfet exprimant ses difficultés d'organiser le SMA peut constituer dans certains cas une décision de refus tel n'est pas toujours le cas, le maire pouvant, comme à Lyon, n'avoir exprimé qu'un simple constat d'impossibilité d'organiser le service et avoir fait le « nécessaire pour s'acquitter de ses obligations légales ».

La portée « ratione temporis » de la décision identifiée peut également poser problème. Une décision prise à l'occasion d'une grève peut être considérée comme une décision de principe valable pour toutes les grèves à venir, mais tel n'est pas systématiquement le cas, une décision prise à l'occasion d'une grève pouvant ne concerner que la seule grève à venir. En fonction de la portée identifiée, la décision pourra être sanctionnée par le juge ou ne pas l'être car déjà entièrement exécutée.

2. Le caractère peu adapté du référé mesure utile :

Certains préfets ont saisi le juge des référés d'une procédure fondée sur l'article L. 521-3 CJA . L'une des conditions de ce référé est que la mesure utile demandée ne doit pas faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative.

Les ordonnances rendues traduisent des divergences patentes. Pour certains juges des référés ce type de référé est impossible à mettre en oeuvre en l'absence de référé-suspension car il empêcherait l'exécution d'une décision administrative, celle de refus précisément. Pour d'autres, ce type de référé est parfaitement recevable sur le principe mais suppose que la justice soit saisie suffisamment tôt.

Sur les mesures utiles demandées on a peu d'informations, mais il semblerait que certains préfets n'aient demandé aucune mesure utile précise laissant le juge le soin de les définir alors que d'autres, tel le préfet du Val-de-Marne, ont faire preuve de plus d'imagination allant jusqu'à solliciter le remboursement d'une quote-part de la DGF.

3. Des solutions variables pour le référé-suspension :

Il résulte des espèces rapportées par la presse que :

a) Certaines ordonnances acceptent le principe de la suspension, mais ne prononcent pas d'injonctions le délai pour organiser le SMA étant trop bref.

b) D'autres ordonnances ont prononcé des injonctions aux communes. Il leur est ainsi enjoint, soit de prendre des mesures pour l'organisation à l'avenir du SMA avec invitation à se rapprocher des services de l'Etat, soit, si le délai est suffisant, d'organiser le service pour la prochaine grève prévue. Les injonctions peuvent être accompagnées ou non d'astreintes dont les montants sont très variables : 500 Euros par jour pour Montpellier mais 10.000 € par heure pour Aups, Carnoules et Brignolles pour organiser le service pour la grève du 20 novembre 2008.

c) D'autres ordonnances ont par contre refusé de prononcer des injonctions en raison du caractère non provisoire d'une telle mesure qui serait donc hors de la compétence du juge des référés.

4. Une parade trouvée par l'Etat ?

Le préfet de Haute-Garonne a obtenu du tribunal administratif de Toulouse une ordonnance enjoignant à la commune de Toulouse de déposer auprès des services de l'inspection académique la liste des personnes choisies par le maire pour assurer l'encadrement des élèves, en considérant que l'obligation légale impliquait une anticipation nécessaire des mouvements de grève par l'établissement d'une telle liste qui peut toujours être ajustée ponctuellement à l'occasion de chaque mouvement de grève. Les commentateurs de cette décision à la Gazette des communes sont d'avis que le préfet a trouvé ainsi « la parade pour l'écueil de l'urgence : en contraignant les communes à fournir la liste de personnels devant encadrer le service minimum d'accueil, il les contraint de facto à l'organiser ». La prochaine grève sera certainement l'occasion de constater si cette démarche se généralise.

5. L'avenir :

Le SMA a été le principal « sujet qui fâche » lors du dernier congrès des maires qui a réaffirmé les problèmes que pose l’application de cette loi, notamment pour les petites communes. Dans sa résolution générale, le congrès a demandé que, sur la base d’une évaluation objective et partagée, ce texte soit révisé. Plusieurs maires, dont celui de Strasbourg, demandent que l'évaluation de la loi, prévue dans un délai d'un an, soit avancée de 6 mois. Dans son discours de clôture du congrès des maires de France, le Président de la République a indiqué qu’il était prêt à revoir les modalités d’application de la loi, en particulier pour les communes rurales, mais sans s'engager en faveur d'une révision générale du dispositif. Par ailleurs, l’AMF a demandé que soient suspendues les procédures engagées à l’encontre des maires par les préfets devant les tribunaux administratifs point sur lequel aucune assurance n'a été obtenue.

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