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A quelles conditions une décision d'attribution de subventions crée-t-elle des droits ?

On sait que les décisions d'octroi de subventions figurent parmi les actes administratifs créateurs de droits. Par un arrêt du 5 juillet 2010, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, n° 308615, le Conseil d'État a précisé les conditions de ce caractère créateur de droits :

"Considérant que l'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire ; que toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention ;"
 En l'espèce, des collectivités publiques avaient subventionné une Chambre de commerce en vue de contribuer à une action, menée par cette dernière dans le cadre d'une opération dite Objectif Entreprises, de recherche d'investisseurs français et étrangers. Le versement de ces subventions avait été contractualisé. Or, les personnes publiques ont finalement demandé à la CCI, près de 6 ans plus tard, de rembourser les sommes versées au motif qu'elle n'avait pas respecté les règles de passation des marchés publics pour recruter le prestataire de services chargé de réaliser l'action subventionnée.

La Cour administrative d'appel de Bordeaux a estimé que "... les règles de retrait des décisions unilatérales créatrices de droit, lesquelles [n'étaient] pas applicables aux subventions en litige dont le versement était prévu par les conventions".

Le Conseil d'Etat sanctionne cette motivation : "en jugeant que, pour contester la légalité des décisions par lesquelles les communes d'Argenton-sur-Creuse et de Tournon-Saint-Martin ainsi que la communauté de communes du Pays d'Issoudun lui ont demandé le remboursement des subventions versées, la CCI de l'INDRE ne pouvait se prévaloir des règles relatives au retrait des décisions créatrices de droits, au seul motif qu'elle avait signé avec ces personnes publiques des conventions précisant les conditions de versement des aides, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit".

Puis, appliquant les principes posés par l'arrêt,  le Conseil a  notamment jugé que "... les conventions que la CCI a signées avec la communauté de communes du Pays d'Issoudun et les communes d'Argenton-sur-Creuse et de Tournon-Saint-Martin ne sauraient être regardées comme subordonnant l'octroi des subventions que ces personnes publiques avaient décidé de lui verser au respect des règles de passation des marchés publics, pour le choix du prestataire avec lequel elle entendait mener à bien les actions subventionnées ". Il a également jugé qu "... une telle condition ne peut être regardée comme découlant implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention".

Un doute existait cependant, dans la mesure où l'article 1er de ces conventions stipulait que pour mener à bien cette action, la CCI s'était associée à une agence de communication et de développement, DDB-Needham France, sélectionnée après appel d'offres. Dans sa grande sagesse le Conseil d'Etat a estimé que la condition du respect des règles de passation des marchés publics ne pouvait se déduire de cette stipulation. On peut cependant s'interroger sur cette indication qui semble clairement résulter d'une fausse indication donnée par la CCI qui, en tant qu'établissement public était soumise à des règles formalisées de mise en concurrence de ses prestataires. Le Conseil d'Etat n'y a cependant pas vu de fraude ou de déclaration fallacieuse de nature à vicier les conventions.

Il faut donc surtout retenir de cet arrêt le considérant de principe, son application au cas d'espèce semblant plus être inspiré par le souci pragmatique d'éviter à la CCI d'avoir à rembourser 6 ans plus tard les subventions pour une opération qui semble avoir été menée à son terme que par des préoccupations juridiques.


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