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Transferts illégaux de charges : le Conseil d'Etat se prononce sur les frais relatifs à la régie des amendes

La loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales dite loi Chevènement a notamment étendu les attributions des policiers municipaux en matière de police judiciaire en autorisant qu' « ...ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État... » (article L. 2212-5 al. 2 du CGCT et L. 130-5 du Code de la route).

Le décret n° 2000-277 du 24 mars 2000 fixant la liste des contraventions au code de la route prévue à l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales a été publié au Journal Officiel du 26 mars 2000 p. 4735 ; il a été commenté à l'intention des Préfets par une circulaire du ministère de l'Intérieur du 6 avril 2000 NOR/INT/D/0000073/C. Il en résulte que la verbalisation par les agents de police municipale peut donner lieu à la mise en œuvre de dispositions législatives connexes, parmi lesquelles celles relatives à la procédure de l'amende forfaitaire et à la possibilité de recouvrement direct par l'agent verbalisateur de l'amende forfaitaire minorée. La circulaire du 6 avril 2000 a précisé que la mise en œuvre de ces dispositions supposait la création d'une régie de recettes par délibération du conseil ou par le maire s'il a délégation ; le ministre a conseillé d'inviter les maires à se reporter au décret du 29 décembre 1997 relatif aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités locales et des établissements publics locaux.

Mais en l'occurrence les services ministériels étaient allés un peu vite en besogne puisque le produit des amendes ne constitue pas une recette des collectivités locales mais bien de l'État. De fait, le tir a été rectifié par une instruction du 3 mai 2002 NOR/INT/F/02/00121/C relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale. Cette instruction indique clairement que c'est une régie d'État qui doit être créée « ...pour procéder à l'encaissement des recettes de l'État précitées... » dans le cadre de laquelle le fonctionnaire territorial, chef de la police municipale, sera nommé régisseur d'État. La régie doit être créée et le régisseur nommé par arrêté préfectoral, et non plus par la commune ; les agents de police municipale autorisés à utiliser les carnets de verbalisation et d'encaissement immédiat sont les mandataires du régisseur d'État.

Cette instruction est certes purement comptable et consacrée aux modalités juridiques d'encaissement des amendes forfaitaires minorées, mais elle comporte également des dispositions qui imposent clairement aux communes un certain nombres de charges. Tout d'abord, elle exige que le régisseur d'État soit un fonctionnaire territorial (à l'exclusion donc de tout agent de l'Etat). Ensuite, le maire doit s'approvisionner lui-même auprès de l'imprimerie de son choix en carnets de verbalisation, ces carnets « ...nécessaires au fonctionnement de la régie d'État étant acquis par la commune sur son propre budget... ». Enfin, la directive indique clairement que c'est le matériel informatique de la commune qui doit être affecté à ces missions de recouvrement d'amendes en recommandant une compatibilité de l'interface avec le système dont se servent les officiers du ministère public.

Ni la circulaire, ni aucun autre texte au demeurant, ne fournit de précisions sur le sort de ces charges financières induites par le fonctionnement d'une régie d'État aux sein des communes et avec leurs moyens ; aucune procédure de remboursement aux communes n'est prévue ce qui traduit bien la volonté de les faire supporter aux communes. L'objectif semble donc bien avoir été de pérenniser une situation qui s'était instaurée de fait dans de nombreuses communes où la mise en œuvre d'une politique de circulation et de stationnement volontariste, accompagnée d'une démarche répressive dotée d'une réelle effectivité, se heurtait à un désengagement progressif de l'État des tâches relatives au recouvrement des amendes. Certaines communes concernées, ont été contraintes de pallier les réductions des personnels affectés à la régie d'État, ainsi que les diminutions des fournitures ; elles ont mis du personnel communal « en renfort » auprès de l'État pour rattraper le retard de plusieurs mois dans la saisie informatique des timbres-amendes et pris en charge la fourniture des carnets de timbres-amendes en raison des ruptures de stocks fréquentes des directions départementales de la sécurité. Cette situation était considérée comme provisoire ; mais la circulaire du 6 avril 2000, puis l'instruction du 3 mai 2002 ont révélé que ce caractère provisoire était appelé à disparaître.

Cette situation a donc généré des contentieux, dont le premier a été jugé la Cour administrative d'appel de Versailles, dans le sens des arguments de l'exposante, dans un arrêt n° 07VE03261 du 26 mars 2009 Commune de VERSAILLES (AJDA du 3 août 2009 avec les conclusions du rapporteur public M. Frédéric BEAUFAYS) ; cet arrêt a été signalé dans la lettre de la justice administrative de juillet 2010 téléchargeable ici. La Cour a admis qu'il y avait bien eu transfert illégal de charges, contraire à l'article L. 1611-1 du CGCT. Elle a condamné l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 397 812 euros correspondant au coût des missions exercées par des agents communaux au nom de l'État dans les conditions prévues par la circulaire ministérielle du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale.

Le Conseil d'Etat vient, par arrêt du 22 octobre 2010,  de statuer sur le pourvoi en cassation qui avait été formé contre l'arrêt d'appel. Cet arrêt est partiellement annulé "en tant qu'il condamne l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 125 795 euros correspondant aux frais d'établissement d'avis de contravention, cartes de paiement et quittances remis aux contrevenants par les agents de police municipale."

La Haute Juridiction a considéré "que les frais d'établissement des avis de contravention et des cartes de paiement des amendes forfaitaires ... qui sont remis aux contrevenants lors de la constatation des contraventions au code de la route, sont liés à cette constatation ; que les frais d'établissement des quittances,... qui sont délivrées immédiatement par les agents verbalisateurs aux contrevenants qui s'acquittent des amendes forfaitaires entre leurs mains, sont liés à cette perception ; que ces frais constituent dès lors des dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les dispositions législatives mentionnées ci-dessus, lesquelles ont ainsi mis ces dépenses à la charge des communes ;"

Elle a par contre jugé "que, toutefois, ni l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, ni son article L. 2212-5-1, ni aucune autre disposition législative ne met directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale ;" et que, dès lors "les frais de fonctionnement d'une telle régie de recettes de l'Etat ... devaient être mise à la charge de l'Etat".

Dans la logique de cette solution, le Conseil d'Etat a confirmé les rejets des demandes de référés-provisions  au motif que la question de savoir si des dépenses, comme le prescrivent les dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales, avaient été imposées directement ou indirectement aux communes par des dispositions législatives, notamment celles des articles L. 2212-5 et L. 2212-5-1 , était une question de droit soulevant une difficulté sérieuse; voyez cet arrêt du même jour.

Les communes peuvent donc, sur les bases ainsi définies, entreprendre une démarche amiable ou contentieuse envers l'Etat pour obtenir uniquement le remboursement les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale. En attendant bien entendu une validation législative du transfert de ces charges...

 Ces décisions sont présentées ici sur le site du Conseil d'Etat.

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