27 octobre 2010

Transferts illégaux de charges : le Conseil d'Etat se prononce sur les frais relatifs à la régie des amendes

La loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales dite loi Chevènement a notamment étendu les attributions des policiers municipaux en matière de police judiciaire en autorisant qu' « ...ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État... » (article L. 2212-5 al. 2 du CGCT et L. 130-5 du Code de la route).

Le décret n° 2000-277 du 24 mars 2000 fixant la liste des contraventions au code de la route prévue à l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales a été publié au Journal Officiel du 26 mars 2000 p. 4735 ; il a été commenté à l'intention des Préfets par une circulaire du ministère de l'Intérieur du 6 avril 2000 NOR/INT/D/0000073/C. Il en résulte que la verbalisation par les agents de police municipale peut donner lieu à la mise en œuvre de dispositions législatives connexes, parmi lesquelles celles relatives à la procédure de l'amende forfaitaire et à la possibilité de recouvrement direct par l'agent verbalisateur de l'amende forfaitaire minorée. La circulaire du 6 avril 2000 a précisé que la mise en œuvre de ces dispositions supposait la création d'une régie de recettes par délibération du conseil ou par le maire s'il a délégation ; le ministre a conseillé d'inviter les maires à se reporter au décret du 29 décembre 1997 relatif aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités locales et des établissements publics locaux.

Mais en l'occurrence les services ministériels étaient allés un peu vite en besogne puisque le produit des amendes ne constitue pas une recette des collectivités locales mais bien de l'État. De fait, le tir a été rectifié par une instruction du 3 mai 2002 NOR/INT/F/02/00121/C relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale. Cette instruction indique clairement que c'est une régie d'État qui doit être créée « ...pour procéder à l'encaissement des recettes de l'État précitées... » dans le cadre de laquelle le fonctionnaire territorial, chef de la police municipale, sera nommé régisseur d'État. La régie doit être créée et le régisseur nommé par arrêté préfectoral, et non plus par la commune ; les agents de police municipale autorisés à utiliser les carnets de verbalisation et d'encaissement immédiat sont les mandataires du régisseur d'État.

Cette instruction est certes purement comptable et consacrée aux modalités juridiques d'encaissement des amendes forfaitaires minorées, mais elle comporte également des dispositions qui imposent clairement aux communes un certain nombres de charges. Tout d'abord, elle exige que le régisseur d'État soit un fonctionnaire territorial (à l'exclusion donc de tout agent de l'Etat). Ensuite, le maire doit s'approvisionner lui-même auprès de l'imprimerie de son choix en carnets de verbalisation, ces carnets « ...nécessaires au fonctionnement de la régie d'État étant acquis par la commune sur son propre budget... ». Enfin, la directive indique clairement que c'est le matériel informatique de la commune qui doit être affecté à ces missions de recouvrement d'amendes en recommandant une compatibilité de l'interface avec le système dont se servent les officiers du ministère public.

Ni la circulaire, ni aucun autre texte au demeurant, ne fournit de précisions sur le sort de ces charges financières induites par le fonctionnement d'une régie d'État aux sein des communes et avec leurs moyens ; aucune procédure de remboursement aux communes n'est prévue ce qui traduit bien la volonté de les faire supporter aux communes. L'objectif semble donc bien avoir été de pérenniser une situation qui s'était instaurée de fait dans de nombreuses communes où la mise en œuvre d'une politique de circulation et de stationnement volontariste, accompagnée d'une démarche répressive dotée d'une réelle effectivité, se heurtait à un désengagement progressif de l'État des tâches relatives au recouvrement des amendes. Certaines communes concernées, ont été contraintes de pallier les réductions des personnels affectés à la régie d'État, ainsi que les diminutions des fournitures ; elles ont mis du personnel communal « en renfort » auprès de l'État pour rattraper le retard de plusieurs mois dans la saisie informatique des timbres-amendes et pris en charge la fourniture des carnets de timbres-amendes en raison des ruptures de stocks fréquentes des directions départementales de la sécurité. Cette situation était considérée comme provisoire ; mais la circulaire du 6 avril 2000, puis l'instruction du 3 mai 2002 ont révélé que ce caractère provisoire était appelé à disparaître.

Cette situation a donc généré des contentieux, dont le premier a été jugé la Cour administrative d'appel de Versailles, dans le sens des arguments de l'exposante, dans un arrêt n° 07VE03261 du 26 mars 2009 Commune de VERSAILLES (AJDA du 3 août 2009 avec les conclusions du rapporteur public M. Frédéric BEAUFAYS) ; cet arrêt a été signalé dans la lettre de la justice administrative de juillet 2010 téléchargeable ici. La Cour a admis qu'il y avait bien eu transfert illégal de charges, contraire à l'article L. 1611-1 du CGCT. Elle a condamné l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 397 812 euros correspondant au coût des missions exercées par des agents communaux au nom de l'État dans les conditions prévues par la circulaire ministérielle du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale.

Le Conseil d'Etat vient, par arrêt du 22 octobre 2010,  de statuer sur le pourvoi en cassation qui avait été formé contre l'arrêt d'appel. Cet arrêt est partiellement annulé "en tant qu'il condamne l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 125 795 euros correspondant aux frais d'établissement d'avis de contravention, cartes de paiement et quittances remis aux contrevenants par les agents de police municipale."

La Haute Juridiction a considéré "que les frais d'établissement des avis de contravention et des cartes de paiement des amendes forfaitaires ... qui sont remis aux contrevenants lors de la constatation des contraventions au code de la route, sont liés à cette constatation ; que les frais d'établissement des quittances,... qui sont délivrées immédiatement par les agents verbalisateurs aux contrevenants qui s'acquittent des amendes forfaitaires entre leurs mains, sont liés à cette perception ; que ces frais constituent dès lors des dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les dispositions législatives mentionnées ci-dessus, lesquelles ont ainsi mis ces dépenses à la charge des communes ;"

Elle a par contre jugé "que, toutefois, ni l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, ni son article L. 2212-5-1, ni aucune autre disposition législative ne met directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale ;" et que, dès lors "les frais de fonctionnement d'une telle régie de recettes de l'Etat ... devaient être mise à la charge de l'Etat".

Dans la logique de cette solution, le Conseil d'Etat a confirmé les rejets des demandes de référés-provisions  au motif que la question de savoir si des dépenses, comme le prescrivent les dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales, avaient été imposées directement ou indirectement aux communes par des dispositions législatives, notamment celles des articles L. 2212-5 et L. 2212-5-1 , était une question de droit soulevant une difficulté sérieuse; voyez cet arrêt du même jour.

Les communes peuvent donc, sur les bases ainsi définies, entreprendre une démarche amiable ou contentieuse envers l'Etat pour obtenir uniquement le remboursement les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale. En attendant bien entendu une validation législative du transfert de ces charges...

 Ces décisions sont présentées ici sur le site du Conseil d'Etat.

19 octobre 2010

La collaboration avec les huissiers de justice n'est pas soumise au code des marchés publics

A la question de savoir si le recours à des huissiers de justice doit faire l’objet d’une procédure de passation d’un marché public, le tribunal administratif de Caen, dans un jugement du 18 mai 2010 n° 0902079, répond par la négative en jugeant :

«que les activités liées à la qualité d'officier ministériel des huissiers de justice, telles qu'elles sont organisées notamment par les dispositions de l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers et par le décret n° 56-222 du 29 février 1956 pris pour son application, participent à l'exercice de l'autorité publique ; qu'à ce titre, les huissiers de justice ne peuvent être regardés comme des opérateurs économiques, au sens des dispositions précitées de l'article 1 du code des marchés publics ; que, par suite, alors même que les offices publics de l'habitat sont soumis au code des marchés publics et aux principes généraux du doit communautaire applicables à la commande publique, l'office public d'aménagement et de construction du Calvados est fondé à soutenir que les relations établies par lui avec les huissiers de justice n'entraient pas, dans cette mesure, dans le champ d'application du code des marchés publics et qu'il n'a pas commis d'erreur de droit en s'abstenant pour ce motif de donner suite à la demande dont il avait été saisi ; »
 Le jugement est paru à l'AJDA 2010 page 1668.

18 octobre 2010

Réforme des collectivités territoriales : intercommunalité et mutualisations

Le projet de loi comportait initialement deux dispositions relatives aux mutualisations de services :

- un article 33, précisant les règles relatives à la mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres ;

- un article 34, permettant la création de services communs à un EPCI et à une ou plusieurs de ses communes membres.

En première lecture, le Sénat avait introduit un article 34 bis A permettant à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements de conclure des conventions de gestion de services publics communs ainsi que de leurs équipements, et notamment des conventions de mise à disposition d'un ou plusieurs services.

L’Assemblée Nationale a adopté un amendement du Gouvernement destiné à garantir la conformité avec le droit communautaire de l’article 34 bis A, la notion de "conventions de gestion de services publics communs ainsi que de leurs équipements" devenant au passage "conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services". En outre, cet amendement conduisait à exclure du dispositif de l’article 34 bis A les communes et les EPCI, au motif que ces personnes publiques bénéficiaient déjà d’un régime particulier de mise à disposition et de mutualisation de services en vertu des articles 33 et 34 du présent projet de loi. Enfin, cet amendement ouvrait la faculté de créer un service unifié.

La rédaction retenue par le Sénat en deuxième lecture élargissait à nouveau les dispositions de l’article 34 bis A au cas des mutualisations de services concernant les communes et les EPCI. Cette coexistence de dispositions différentes introduit, selon l'Assemblée Nationale, un doute quant au droit applicable, qu'elle a entendu de dissiper en excluant à nouveau les communes et leurs EPCI du champ d'application du texte.

En outre, l’exonération des règles de la commande publique instaurée par la rédaction du Sénat en deuxième lecture a été jugée très large, puisqu’elle s’étend à l’ensemble des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de service. Or, il n’est pas certain qu’un champ aussi large soit compatible avec la jurisprudence communautaire, même après son inflexion récente. Par conséquent, l'Assemblée Nationale a adopté une rédaction qui entend préciser le champ des mutualisations.

Bien entendu il est fait référence, à propos du droit communautaire, à l'arrêt du 9 juin 2009 de la CJCE (Commission c/ RFA) qui a apporté une innovation intéressante à la problématique des mutualisations en ajoutant un nouveau cas de dispense totalement différent de l'exception in house : les conventions de mutualisation destinées, dans le cadre d'une démarche de coopération intercommunale, à assurer en commun des missions de service public (il s'agissait du traitement des déchets) ne sont pas soumises aux règles de transparence et de mise en concurrence des directives communautaires. 

Au final, le texte de l'article L. 5111-1 du CGCT pourrait se présenter ainsi :
"Article L5111-1

Les collectivités territoriales peuvent s'associer pour l'exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur.

Des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes. Lorsque les prestations qu’elles réalisent portent sur des services non économiques d’intérêt général au sens du droit de l’Union européenne ou lorsque, portant sur d’autres missions d’intérêt public, les prestations sont appelées à s’effectuer dans les conditions prévues aux I et II de l’article L. 5111-1-1, ces conventions ne sont pas soumises aux règles prévues par le code des marchés publics ou par l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. La participation au financement d’une prestation ne saurait, à elle seule, être assimilée à une coopération au sens du présent alinéa."

A noter que le projet de loi n'évoque pas l'article L. 5215-27 du CGCT spécifique aux communautés urbaines, issu de l'article 13 de la loi du 31 décembre 1966, et qui dispose  :
"La communauté urbaine peut confier, par convention avec la ou les collectivités concernées, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres, à leurs groupements ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public.


Dans les mêmes conditions, ces collectivités peuvent confier à la communauté urbaine la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions."
Le silence du projet de loi peut s'expliquer. En effet, il est permis de considérer que ce texte est une disposition qui concerne les compétences et les modalités d'intervention, mais qu'il ne peut en aucun cas être lu comme posant une dérogation aux règles de transparence et de mise en concurrence. Le juge administratif a déjà clairement analysé les conventions conclues sur ce fondement comme des conventions de prestations de services (CAA Lyon, 27 février 1990, communauté urbaine de Lyon) ; il s'ensuit logiquement que les règles de dévolution de ce type de conventions sont applicables.  Le ministre de l'Intérieur a ainsi rappelé que le fait que les communautés urbaines bénéficient d'une habilitation législative spéciale ne saurait être considéré comme écartant ipso facto les règles de publicité et de mise en concurrence applicables dans le cadre d'un marché ou d'une délégation de service public (Réponse à la question n° 49296, JOAN du 1er janvier 2001, p. 99).

08 octobre 2010

La dernière élection de conseillers généraux se prépare

Le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a présenté une communication relative aux dates de renouvellement des conseillers généraux élus les 21 et 28 mars 2004.
Conformément aux dispositions du code électoral, les élections doivent être organisées au mois de mars.
Les dates du scrutin ont été fixées au dimanche 20 mars 2011 pour le premier tour et au dimanche 27 mars pour le second tour, soit hors des périodes de congés scolaires. La campagne officielle commencera, quant à elle, le lundi 7 mars, et prendra fin la veille du scrutin à 0 heure.
2 023 cantons des départements de métropole (hors Paris) et d’outre-mer, ainsi que de Mayotte, seront concernés, sans compter les éventuelles élections partielles.
Le décret de convocation des électeurs sera publié au Journal officiel dans les prochaines semaines.
Le ministre a rappelé les règles applicables à ce scrutin : c’est la première fois que pour la série renouvelable en 2011 les candidats devront se présenter avec un suppléant de l’autre sexe, en application de la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; toute campagne de promotion publicitaire d’un département est interdite depuis le 1er septembre ; les règles relatives aux comptes de campagne s’appliquent, dans les cantons de plus de 9 000 habitants, à toute action engagée en vue de l’élection depuis le 1er mars 2010.
Ces élections cantonales seront les dernières avant les élections territoriales de mars 2014. Les conseillers généraux élus l’année prochaine le seront pour un mandat de trois ans, en application de la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux. Sous réserve de l’adoption définitive par le Parlement du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, c’est donc la dernière fois que les Français éliront des conseillers généraux : ceux-ci auront pour successeurs, en 2014, des conseillers territoriaux, élus selon les mêmes modalités mais qui siégeront à la fois au conseil général et au conseil régional.