Les collectivités territoriales bientôt libérées des normes ?

Parmi les apports libérateurs de la loi du 2 mars 1982 il en est un dont on parle moins : l'allègement des contraintes techniques que l'Etat est en droit de faire peser sur les collectivités territoriales, également dénommées "tutelle technique" .

Issu de cette loi, l'article L. 1111-5 dispose :

"Seules peuvent être opposées aux communes, départements et régions :

1° Les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et applicables à l'ensemble des personnes physiques comme des personnes morales de droit privé ou de droit public ;

2° Les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et spécialement applicables aux communes, départements et régions.

L'attribution par l'Etat, par une collectivité territoriale ainsi que par tout organisme chargé d'une mission de service public, d'un prêt, d'une subvention ou d'une aide ne peut être subordonnée au respect de prescriptions ou de conditions qui ne répondent pas aux règles définies ci-dessus."

Pour rendre cet allégement de tutelle technique effectif et opérationnel, la loi avait prévu l'élaboration d'un code des prescriptions et procédures techniques particulières applicables aux communes, départements et régions qui devait déterminer les règles particulières applicables aux communes, aux départements et aux régions, notamment en matière d'hygiène, de prévention sanitaire, de sécurité, d'affaires culturelles, d'urbanisme, de construction publique, de lutte contre les pollutions et nuisances et de protection de la nature ; les prescriptions et procédures techniques qui n'auraient pas été reprises dans ce code ne devaient pas être opposables aux communes, aux départements et aux régions, à leurs groupements, aux établissements publics qui en dépendent ni aux établissements privés ayant passé convention avec les collectivités territoriales, à l'exception des établissements publics de santé. (ancien article L. 1111-6 du CGCT).

Ce code n'a jamais vu le jour et l'ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales a consacré l'abandon définitif du projet en abrogeant l'article L. 1111-6 à compter du 12 décembre 2009.

Force a été de constater que les normes n'ont cessé de se multiplier, faisant peser autant de contraintes sur les collectivités, en compliquant la réalisation de leurs projets et en augmentant leurs coûts. Cette situation a amené divers acteurs de la vie publique à se préoccuper du sujet. Une réflexion est en cours au Sénat sur le sujet. La Commission Consultative d'Evaluation des Normes (CCEN) s'est également penchée sur la question.

Ce mouvement a fini par déboucher sur deux initiatives importantes :

• La publication de la circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.

• Une mission confiée par le président de la République a M. Eric Doligé, sénateur et président du conseil général du Loiret, sur les normes pesant sur les collectivités. Selon la lettre de mission, datée du 17 janvier, et consultable ici, M.  Eric Doligé devra "proposer des mesures de simplification, ambitieuses et concrètes, pour desserrer les contraintes et alléger les coûts excessifs qui pèsent parfois sur nos collectivités territoriales". 

Bien entendu, toutes les normes issues de contraintes supra nationales sont hors du champ de cette démarche.

A suivre...

Faut-il institutionnaliser les médiateurs communaux ?

Le Conseil d'État, dès une étude de 1993 intitulée "Régler autrement les conflits. Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative", faisait la promotion des modes de règlements alternatifs des conflits.

Cette préoccupation a abouti à diverses évolutions législatives parmi lesquelles on peut citer la mission de conciliation qui appartient aux tribunaux administratifs, selon le trop peu pratiqué article L. 211-4 du Code de justice administrative, ou la mission de conciliation qui peut être confiée à l'expert judiciaire selon l'article R. 621-1 du même code.

Mais le monde public évolue, on le sait, à son rythme, et si de nombreuses institutions privées se sont dotées de médiateurs pour aider à la résolution des litiges avec leurs clients, les médiateurs de service public ne sont guère nombreux, si l'on en croit les participations au "club des médiateurs de service public". S'agissant des collectivités, les exemples de médiateurs ne sont pas nombreux : le plus connu est celui de la ville de Paris qui dispose d'un médiateur depuis 1977. Mais d'autres illustrations existent, tels que - et sans aucune exhaustivité -  les médiateurs de Montpellier, de Suresnes , de Saint-Cyr-sur-Mer, Villefranche-sur-Saône ou encore de Coulounieix-Chamiers (résultat partiel d'une rapide recherche sur Google).

Le développement de la médiation est actuellement promu par l'Union Européenne dans le domaine civil et commercial ; rappelons que l'Union Européenne a son propre médiateur. Mais dans la sphère publique, la réflexion semble stagner ; il n'y a finalement plus eu d'initiative vraiment spectaculaire depuis l'institution du Médiateur de la République en 1973, dont on espère qu'il ne se dissoudra pas dans le futur défenseur des droits qui absorbera ses missions.

Est-ce ce relatif immobilisme du législateur qui a conduit un ensemble de sénateurs à déposer une proposition de loi visant à instaurer un médiateur municipal dans chaque commune de plus de 30 000 habitants ? L'initiative est en tous cas à saluer. Elle présente au moins deux avantages : d'une part, elle fait la promotion d'un mode de règlement pacifique des litiges des collectivités avec leurs administrés, domaine qui n'échappe pas au mouvement général de judiciarisation de la vie publique ; d'autre part, elle pourrait permettre de doter les médiateurs communaux d'un statut officiel et homogène, de nature à mieux asseoir leur autorité et garantir leur indépendance. Espérons donc que cette proposition sénatoriale, qui mérite certainement d'être améliorée, ne tombera pas dans les oubliettes parlementaires.

Vers un conseil uni(que) d'Alsace ?

Le Président du conseil régional d'Alsace, également ministre chargé des collectivités territoriales, et les Présidents des deux conseils généraux du haut et du Bas Rhin, ont signé hier, le 22 janvier 2011, un accord devant permettre d'aboutir à terme à la réunion des trois collectivités en une seule. L'objectif visé est la mise en place de cette collectivité avant mars 2014 lorsqu'entreront en vigueur les dispositions de la loi du 16 décembre 2010 créant les conseillers territoriaux.

L'expérimentation dès 2012 d'une "intercollectivité", déjà évoquée, est à présent actée, avec toutefois une possibilité de retour en arrière ou d'évolution ultérieure. Cette expérimentation devrait être précédée d'une consultation des Alsaciens par référendum en octobre ou novembre 2011, et d'une loi spécifique destinée à permettre aux trois conseils réunis de délibérer valablement  en commun.

Source : Dernières Nouvelles d'Alsace du 23 janvier 2011.

Voir aussi :

Le site du Figaro.
Le site du CG67.
Le site de Libération. (attention : gros jeu de mots dans le titre...)

Réforme des collectivités territoriales et achèvement de l'intercommunalité

Une circulaire du 27 décembre 2010, consultable ici, a été publiée par le Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Elle a pour objet, à la suite de la publication au Journal Officiel du 17 décembre 2010 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, de donner aux préfets de département,

• d'une part, les premières instructions pour la mise en œuvre des dispositions relatives à l'intercommunalité, et en particulier, celles qui se rapportent à l'élaboration en 2011 des schémas départementaux de coopération intercommunale ainsi qu'à la nouvelle composition et aux contributions renforcées des commissions départementales de la coopération intercommunale 

•  d'autre part, un aperçu général des autres principales mesures de la loi précitée.

S'agissant de l'intercommunalité, la circulaire rappelle les trois objectifs de la loi :

– achever la carte intercommunale pour aboutir à la couverture intégrale du territoire par des EPCI ;

– rationaliser les périmètres des EPCI à fiscalité propres (existants) ;

– réduire le nombre des syndicats intercommunaux ou mixtes, notamment par la suppression de ceux devenus obsolètes.

Pour ce qui est de l'aperçu des autres dispositions de la loi, la circulaire fait un rapide focus sur :

1. Le conseiller territorial à l'échéance de 2014 : si la concomitance des mandats des conseillers généraux et régionaux est effective depuis la loi du 16 février 2010, le dispositif doit encore être complété par l'adoption du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale dont l'examen par le sénat devrait débuter prochainement.

2. L'élection au suffrage universel direct des délégués des EPCI à fiscalité propre dès les élections municipales de mars 2014. Cette élection se déroulera par "fléchage" dans les communes où s'applique le scrutin de liste. Le projet de loi précité prévoit dans cette perspective d'abaisser le seuil du scrutin de liste de 3.500 habitants à 500 habitants.

3. La métropole et le pôle métropolitain. Pour la première, il s'agit d'un nouvel EPCI de plus de 500.000 habitants. A noter que ce seuil n'est pas opposable aux communautés urbaines créées à titre obligatoire par la loi du 31 décembre 1966 : cette formulation alambiquée ne concerne que la communauté urbaine de Strasbourg qui souhaite passer en métropole alors que sa population n'atteint pas le seuil minimal de 500.000 habitants. La seconde est une formule de coopération entre EPCI formant un ensemble de plus de 300.000 habitants ; le mode de fonctionnement est celui du syndicat mixte.

4. Les communes nouvelles : Il s'agit d'un mécanisme de fusion destiné à remplacer celui de 1971 dont l'échec est de notoriété publique.

5. Les règles de regroupement des départements et des régions : On rappelle que l'examen du projet de loi avait débuté sous l'égide de la polémique relative à la volonté du gouvernement de supprimer un niveau de collectivité, le département semblant visé. Finalement, le lobbying intense des départements et des régions a abouti à ce que la loi prévoie que  des possibilités de regroupement sur la base du volontariat.

6. Clarification des compétences et des financements : C'est dans cette rubrique qu'on trouve une autre mesure qui a suscité bien des polémiques : le retrait de la clause générale de compétences aux régions et aux départements, clause réservée aux communes.

Cette suppression est toutefois assortie de tempéraments, résultats d'ardentes négociations :

- Les compétences relatives au tourisme, à la culture et au sport restent partagées avec les communes.

- Les départements et les régions pourront se "saisir" de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné aucune compétence à aucune autre collectivité publique.

Différence entre un chemin d'exploitation et un chemin rural

Une réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 13/01/2011 - page 71 , consultable ici, expose très clairement la différence de statut entre ces deux types de voirie.

Ces deux catégories de voies n'ont pas le même statut juridique puisqu'ils n'ont pas le même type de propriétaire : 

• Les premiers - chemins ruraux - appartiennent à une personne publique 

• Les seconds - chemins d'exploitation - font partie du patrimoine de personnes privées. 

Chemins ruraux :

Les chemins ruraux sont régis par les dispositions des articles L. 161-1 à 13, et D. 161-1 à D. 161-29 du code rural et de la pêche maritime ainsi que L. 161-1 et 2 et R. 161-1 et 2 du code de la voirie routière.

Ils font partie du domaine privé de la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés. À ce titre, ils ne sont pas classés dans la catégorie des voies communales, qui est constituée par les voies du domaine public communal, et peuvent donc, contrairement à ces voies, être aliénés, notamment après enquête publique

Les chemins ruraux sont affectés à la circulation publique et sont soumis aux dispositions du code de la route. De plus, certains chemins ruraux sont inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.

Il n'existe cependant pas d'obligation de les entretenir pour la commune : leur entretien ne rentre pas dans la liste des dépenses communales obligatoires qu'énumère l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, en application de l'article L. 161-5 du code rural, le maire est chargé de la police et de la conservation des chemins ruraux.

Chemins ou sentiers d'exploitation :

Les chemins ou sentiers d'exploitation sont quant à eux soumis aux dispositions des articles L. 162-1 à 5 et R. 162-1 du code rural et de la pêche maritime ainsi que L. 162-1 à 3 du code de la voirie routière.

Ce sont des voies privées rurales dont l'usage est commun à tous les riverains.

Ils appartiennent à des particuliers et servent à la communication entre divers héritages ou à leur exploitation (Cass. Civ. 3e, 21 décembre 1988, Delon c/Consorts Boulet, et Cass. Ass. Plén., 14 mars 1986). Par conséquent, leur entretien incombe aux propriétaires intéressés, sauf renonciation à leur droit d'usage ou de propriété.

Lorsque des chemins ou sentiers d'exploitation ne sont pas ouverts au public, les propriétaires doivent donc, par exemple, poser et entretenir eux-mêmes les panneaux de signalisation (Conseil d'État, 21 octobre 1983, Consorts Tomasini).

Les chemins ou sentiers d'exploitation peuvent parfois être ouverts à la circulation publique, avec l'accord des propriétaires intéressés. Dans ce cas, le code de la route s'y applique, le maire y exerce les pouvoirs de police qu'il exerce sur l'ensemble des voies ouvertes à la circulation publique de sa commune et c'est à celle-ci que revient la responsabilité de poser les panneaux de signalisation.

Dénomination des rues et édifices publics

Une réponse ministérielle rappelle le droit applicable pour la dénomination des voies et édifices publics qui relève de la compétence du conseil municipal en vertu de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CE, 2 février 1991, commune de Montgeron, req. n° 84929 ; CAA Bordeaux, 30 avril 2002, Farrugia, req. n° 99BX02592).

Je précise qu'un jugement du tribunal administratif de Strasbourg rendu en audience plénière le  24 mars 1994 Mme MEYER et autres, a confirmé, contrairement à une pratique centenaire, qu'en Alsace-Moselle comme sur l'ensemble du territoire, le conseil municipal était l'autorité compétente pour modifier la dénomination des rues (Recueil Juridique de l'Est n° 3 juillet-septembre 1994 p. 110).

J'ajoute que l'arrêt commune de Montgeron a également précisé que le maire pouvait seulement au titre de ses pouvoirs de police générale, prendre le cas échéant et sous le contrôle du juge, des mesures concernant les dénominations des bâtiments publics qui seraient contraires à l'ordre public et aux bonnes mœurs.

La compétence du conseil municipal dans ce domaine fait l'objet d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation par le juge administratif, c'est-à-dire un contrôle minimal. La dénomination attribuée à une voie ou un édifice public doit être conforme à l'intérêt public local. À ce titre, l'attribution d'un nom à un espace public ne doit être ni de nature à provoquer des troubles à l'ordre public, ni à heurter la sensibilité des personnes, ni à porter atteinte à l'image de la ville ou du quartier concerné (CAA Marseille, 12 novembre 2007, Ville de Nice, req. n° 06MA01409). La dénomination d'un espace public doit également respecter le principe de neutralité du service public. Ainsi, l'attribution du nom d'un homme politique exerçant lors de la délibération du conseil municipal des responsabilités au sein d'un parti politique d'envergure nationale à une école maternelle porte atteinte au principe de neutralité du service public qui s'applique également « aux édifices qui les abritent » (TA de Lille, 18 décembre 2007, Commune de Beuvry-la-Forêt). Il s'avère ainsi préférable d'éviter d'attribuer à une voie ou un édifice public le nom d'une personne vivante, particulièrement lorsque celle-ci exerce des responsabilités politiques.

Une nouvelle circulaire relative à la simplification du contrôle de légalité

Le Ministère de l'Intérieur semble être confronté, dans sa volonté de réformer et de simplifier le contrôle de légalité, et surtout d'optimiser le travail des services préfectoraux, à la pratique des collectivités territoriales qui continuent à transmettre au contrôle de légalité bien plus d'actes que ceux qui sont soumis à ce contrôle.

Il y a ici deux logiques qui s'affrontent :

• Celle de l'État qui souhaite que ses services puissent se concentrer strictement sur les actes qui relèvent du contrôle, de façon à rendre celui-ci le plus efficace possible avec un minimum de moyens. Dans cette même perspective, divers textes ont depuis 2004, réduit progressivement le nombre d'actes soumis à l'obligation de transmission. Le Ministre demande donc aux Préfets de rappeler aux collectivités que transmettre au contrôle de légalité des actes non soumis à l'obligation de transmission n'a aucune incidence sur l'entrée en vigueur de ces actes et le déclenchement des délais de recours ; ces actes entrent en vigueur indépendamment de toute formalité de transmission.

• Celle des collectivités, dont un grand nombre de petites et moyennes communes ne disposent pas nécessairement de personnels suffisamment aguerris dans l'analyse des textes pour faire la part des choses entre les actes soumis à l'obligation de transmission et ceux qui ne le sont pas. Dans le doute, et pour éviter que l'omission de la transmission d'un acte soumis à cette obligation, pose des problèmes d'entrée en vigueur, elles choisissent le plus souvent de transmettre au Préfet un maximum d'actes. Leur démarche leur assure une sécurité optimale par rapport au caractère exécutoire des actes et aux délais de recours, sachant que la transmission d'un acte non soumis à  cette obligation est sans conséquence juridique aucune.

Le Ministre, par une circulaire du 13 décembre 2010, met donc pour la première fois très nettement l'accent sur les actes non soumis à l'obligation de transmission, dont il est fourni une liste (non exhaustive toutefois). Il invite les Préfets à diffuser largement l'information auprès des collectivités.

Cette nouvelle stratégie sera-t-elle couronnée de succès ? On peut en douter, car outre que le fait d'inonder les services de contrôle de légalité peut dans certains cas relever d'une tactique délibérée, il reste que tant que la question de l'adéquation des moyens des collectivités territoriales à leurs mission ne sera pas réglée, surtout à une époque où les transferts de l'État vers ces collectivités se multiplient, il sera toujours plus facile de tout transmettre que de consacrer une partie de ces moyens - au détriment d'autres missions plus essentielles - à procéder au tri entre les actes à transmettre et ceux à ne pas transmettre.