29 novembre 2012

Incidence du retrait des délégations d'un adjoint sur la situation des conseillers municipaux délégataires

On sait que l'article L. 2122-18 CGCT autorise le maire, sous sa surveillance et sa responsabilité, à déléguer une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints. En l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, une délégation peut également être donnée à des membres du conseil municipal. Le texte précise également depuis les lois du 27 février 2002 et du 13 août 2004 que lorsque le maire a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions.

La question s'est posée plusieurs reprise du sort des délégations des conseillers municipaux, par rapport au principe de priorité des adjoints, lorsque le maire retire ses délégations à un adjoint.

Par un arrêt  Commune de Bompas du 4 juin 1997 le Conseil d'Etat avait jugé, avant la réforme de 2002 et 2004, que les adjoints disposant, en vertu des dispositions de l'article L.122-11 du code des communes (devenu l'article L.2122-18 du code général des collectivités territoriales), d'une priorité par rapport aux conseillers municipaux pour l'attribution des délégations des fonctions du maire, le maire ne pouvait, sans méconnaître ces dispositions, retirer la délégation qu'il avait accordée à un adjoint alors qu'un conseiller municipal demeurait investi d'une telle délégation.

Plus récemment, le tribunal Administratif de Toulon a soumis au Conseil d'Etat les questions suivantes :

  • Le droit de priorité des adjoints sur les conseillers municipaux qui résulte des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, modifiées par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 et par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, s'oppose-t-il à ce que le maire, après avoir consenti une ou plusieurs délégations à des conseillers municipaux, notamment parce que tous les adjoints sont titulaires d'une délégation, puisse retirer ou abroger une délégation consentie à un adjoint sans procéder au préalable au retrait des délégations consenties aux conseillers municipaux ?

  • Ce droit de priorité des adjoints doit-il être respecté, y compris dans le cas où la délégation que le maire entend retirer à un adjoint concerne un domaine étranger aux délégations accordées aux conseillers municipaux ?

Le Conseil y a répondu ainsi dans un avis du 14 novembre 2012 :

  • A la date à laquelle il procède au retrait des délégations qu'il avait données à un adjoint, le maire n'est pas tenu de remettre en cause celles qu'il a pu attribuer à des conseillers municipaux.
  •  Si le conseil municipal se prononce contre le maintien dans ses fonctions de l'adjoint auquel le maire a retiré ses délégations et que les adjoints demeurant en fonction sont tous pourvus de délégations, les délégations attribuées à des conseillers municipaux peuvent être maintenues, sans qu'il soit porté atteinte au droit de priorité des adjoints dans l'attribution des délégations.
  • En revanche, si le conseil municipal se prononce pour le maintien dans ses fonctions de l'adjoint auquel le maire a retiré ses délégations, le maire est tenu de retirer sans délai les délégations attribuées à des conseillers municipaux, sauf à conférer à l'adjoint intéressé une nouvelle délégation.

02 novembre 2012

Refus d'autoriser les photographies d'oeuvres des musées à des fins commerciales ou non commerciales : quelles marges de manoeuvre ?

Qu'est-ce qui peut fonder le droit ou l'absence de droit de photographier les œuvres d'un musée à des fins d'utilisation commerciale des clichés ? Dans une même affaire, la juridiction administrative a donné trois réponses différentes ; une quatrième est attendue.

1. Pour le Tribunal Administratif d’Orléans (jugement inédit) l'existence d'un règlement intérieur du musée consacrant cette interdiction est suffisante.

2. Devant la Cour Administrative d'Appel de Nantes, l'évocation de contrats conclus avec d'autres photographes et autorisant cette activité a permis d’évacuer le règlement et, en référence directe à la jurisprudence Société EDA  du 26 mars 1999, de faire glisser le débat sur le terrain du droit de la concurrence et du principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Dans son arrêt du 4 mai 2010, la Cour, après avoir rappelé la domanialité publique des collections des musées en application de l'article L. 2112-1-8° du code général de la propriété des personnes publiques, a jugé qu'il incombait au gestionnaire des dépendances de ce domaine lorsque, conformément à l'affectation de ces dépendances, celles-ci peuvent être le siège d'activités de production, de distribution ou de services, de prendre en considération les diverses règles, telles que le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, dans le cadre desquelles s'exercent ces activités. La Cour a donc estimé 

"qu'en opposant, par la décision implicite attaquée, un refus pur et simple à la demande de l'EURL PHOTO JOSSE, sans examiner avec elle la possibilité d'exercer son activité dans des conditions compatibles avec les nécessités de la gestion du musée et du respect de l'intégrité des œuvres et alors que la requérante indique que des autorisations de photographier des œuvres du musée ont, à plusieurs reprises, été délivrées auparavant à des photographes professionnels dans le cadre de conventions particulières fixant les conditions des prises de vues et de leur utilisation, le maire de Tours, qui ne saurait utilement se prévaloir, dans ses écritures en défense, des dispositions de l'article 25 1er alinéa d'un arrêté municipal du 26 juin 1984, portant règlement intérieur du musée des Beaux Arts de Tours, interdisant la photographie des œuvres en vue d'une utilisation commerciale, a méconnu le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ;"
3. Le Conseil d’État, par son récent arrêt du 29 octobre 2012 admet 

"que la prise de vues d'oeuvres relevant des collections d'un musée, à des fins de commercialisation des reproductions photographiques ainsi obtenues, doit être regardée comme une utilisation privative du domaine public mobilier impliquant la nécessité, pour celui qui entend y procéder, d'obtenir une autorisation"
Mais la Haute Juridiction est d'avis qu'il convient d'écarter le droit de la concurrence ; pour le justifier, il précise la jurisprudence EDA, en 

a) Rappelant ce qu'induit le respect des règles de concurrence en matière de gestion du domaine public :

  • que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi
  •  qu'elles ne prennent elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public.

b) En posant la règle qu'une décision de refuser une autorisation à une personne privée d'occuper une dépendance de ce domaine ou à l'utiliser en vue d'y exercer une activité économique, autorisation que l'administration n'est jamais tenue d'accorder, n'est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.

Dans cette logique, la Cour d'Appel avait donc commis une erreur de droit qui justifie l'annulation de l'arrêt et le renvoi de l'affaire devant la même Cour pour qu'il soit statué à nouveau, mais sans se référer au principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Peut-être reverra-t-on réapparaître le règlement intérieur du musée et la boucle sera alors bouclée ? Encore qu'il soit possible de discuter de sa légalité, la compétence du maire pour adopter un règlement de service étant sujette à caution selon une jurisprudence constante.

4. A ce jour, cette solution laisse ouvertes quelques questions parmi lesquelles on pourra évoquer celles-ci :

a) La combinaison de ces principes avec le droit d'auteur : les principes dégagés peuvent s'appliquer si les œuvres sont tombées dans le domaine public ou si la commune est titulaire des droits intellectuels sur des œuvres encore protégées. Mais si tel n'est pas le cas, on pourra s'interroger sur le point de savoir si la commune peut seule refuser cette "autorisation d'utilisation privative d'une dépendance du domaine public" alors qu'elle n'a que la propriété matérielle de l’œuvre et alors que le tiers (auteur ou autre) qui est titulaire du droit de reproduction souhaiterait délivrer - et monnayer - l'autorisation. Qu'est-ce qui primera ? le droit de la domanialité ou le droit d'auteur. Il n'est pas certain que le droit public triomphera quand on sait que depuis la loi du 17 mai 2011 a créé un bloc de compétence judiciaire en la matière.

b) Quid des utilisations non commerciales ? Peut-on extrapoler à partir d'une lecture a contrario de l'arrêt que sont autorisées de plein droit des photographies qui visent des fins non commerciales, ce qui est le cas des visiteurs ordinaires des musées qui souhaitent par leur clichés conserver un souvenir personnel de leur visite ou, par exemple, les mettre en ligne sur leurs pages personnelles ou autres blogs ? La réponse semble bien devoir être positive. Toutefois, même assimilées à des utilisations non privatives du domaine public, ces activités peuvent certainement donner lieu à une règlementation et l'on peut estimer qu'un règlement restrictif trouverait à s'appliquer légalement. Mais cela reste, à notre connaissance, encore à juger.