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Déconcentration administrative de l'Etat : les communes ne sont pas « taillables et corvéables à merci »

L'affaire de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité


La commune a cette particularité qu'elle est à la fois une collectivité décentralisée et le lieu d'exercice par le maire de services déconcentrés de l'Etat. Cette dualité institutionnelle constitue un facteur favorable à d'insidieux transferts de charges indues vers les collectivités territoriales (l'Association des maires des grandes ville de France a édité récemment une étude sur cette question téléchargeable ici) ; la garantie contre de tels transferts résulte de la compétence du législateur consacrée par la loi de finances pour 1973 de laquelle est issu l'article L. 1611-1 du CGCT qui dispose : « Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ». La problématique de la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité a donné l'occasion à la juridiction administrative de statuer pour la première fois par application de ce texte (C.E. 5 janvier 2005 Cne de Versailles n° 232888 ; C.A.A. Lyon 28 novembre 2006 Cne de Villeubanne n° 06LY00783 ; C.A.A. NANTES 5 décembre 2006 ville du Mans n° 05NT01664 ; C.E. Avis 6 avril 2007 Cne de Poitiers n° 299825 ; C.E. 14 septembre 2007 min. Int.c/ Cne de Villeubanne n° 29972.) ; on peut en retenir qu'est illégale, une mesure de déconcentration de l'Etat non prise par voie législative dès lors qu'elle se traduit par l'imposition de charges aux communes (I) et que cette illégalité est de nature à engager la responsabilité de l'Etat (II). Une indemnisation peut donc être sérieusement envisagée, à condition de prendre quelques précautions (III).


I. L'illégalité d'une mesure de déconcentration non législative imposant indirectement aux communes une charge incombant normalement à l'Etat au titre de ses compétences :


La délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité est une compétence étatique. Toutefois dans le cadre de mesures de simplification administrative, l'Etat a entendu rapprocher des administrés les « guichets » où s'accomplissent les formalités. Aussi, le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999, modifiant le décret no 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité, a-t-il instauré le dépôt des demandes de cette pièce d'identité auprès des maires qui sont chargés de transmettre les demandes aux services de l'Etat puis de remettre les cartes d'identité aux demandeurs. Le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports a quant à lui instauré la même procédure pour les passeports. Aucune compensation financière n'était prévue au profit des communes qui ont donc été traitées comme un service déconcentré « interne » de l'Etat.


Le décret de 2001 a donné lieu à un recours pour excès de pouvoirs de la commune de Versailles, qui a abouti à l'annulation de la mesure litigieuse par l'arrêt du Conseil d'Etat n° 232288 du 5 janvier 2005, décision fondée sur l'article L. 1611-1 du CGCT précité. Le Conseil a considéré que le fait pour l'Etat d'avoir confié aux maires le soin de recevoir les demandes de passeports, de les transmettre aux services préfectoraux et de remettre les passeports aux demandeurs, constituait une charge de l'Etat imposée indirectement aux communes et qu'une telle mesure n'aurait pu être prise que par la loi ; le Conseil d'Etat a donc annulé pour vice d'incompétence l'article 7 alinéa 1er du décret du 26 février 2001 qui imposait cette mesure. Le même raisonnement doit bien évidemment conduire à considérer comme illégal l'article 4 du décret de 1999 qui n'avait pas été contesté en son temps.


II. Une illégalité qui engage la responsabilité de l'Etat :


Dans la foulée de la jurisprudence Versaillaise plusieurs communes - en particulier Villeubanne, Le Mans, Poitiers - ont saisi le juge administratif de requêtes aux fins d'obtenir l'indemnisation des charges qu'a représenté pour elles l'accomplissement de ces missions qui leur ont été illégalement imposées. Cette démarche avait a priori de bonnes chances de succès puisqu'il résulte d'une jurisprudence aussi abondante que constante que tous les chefs d'illégalité d'un acte administratif, y compris l'illégalité externe donc l'incompétence, sont susceptibles de faire considérer celui-ci comme fautif (C.E. 3 mai 2004 n° 258399) ; mais pour qu'il y ait responsabilité, encore faut-il que l'acte illégal ait causé un préjudice. C'est sur la base de ces principes très classiques que les recours ont été jugés.


a) S'agissant de la responsabilité :


Dans l'avis du 6 avril 2007 (n° 299825) rendu sur saisine du tribunal administratif de Poitiers, le Conseil d'Etat a clairement rappelé que : « L'illégalité commise par le pouvoir réglementaire à avoir adopté une mesure que le législateur était seul compétent pour édicter est de nature à engager la responsabilité de l'Etat » mais que « toutefois, il appartient à la victime d'établir la réalité de son préjudice et le lien direct de causalité qui le relie à l'illégalité commise ».


Anticipant cet avis, la Cour Administrative d'Appel Lyon en novembre 2006, puis celle de Nantes le 5 décembre 2006 ont rendu des arrêts admettant le principe de cette responsabilité de l'Etat. L'arrêt de Nantes vient d'être confirmé par le Conseil d'Etat le 14 septembre 2007 (n° 299720) par un arrêt rendu sur pourvoi en cassation du Ministe de l'Intérieur.


On apprend, à la lecture de l'arrêt, que pour tenter de contester le caractère fautif de l'illégalité, l'Etat a invoqué « la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise » : cet argument particulièrement choquant, qui réduit le Parlement à une chambre d'enregistrement, a bien entendu été purement et simplement écarté par le Conseil d'Etat.


b) S'agissant du préjudice :


Toutes les requêtes jugées à ce jour, sont des référés-provisions, fondés sur l'article R. 541-1 du Code de justice administrative qui dispose :


« Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. »


Selon la jurisprudence, le caractère non sérieusement contestable de l'obligation doit correspondre à une quasi-certitude du bien-fondé de celle-ci. Les divers juges des référés qui ont été saisis en première instance, ont rejeté les requêtes en considérant que l'obligation de l'Etat était sérieusement contestable, d'une part parce qu'il n'était pas établi que les communes avaient dû faire face à des recrutements complémentaires pour accomplir les missions litigieuses, et, d'autre part, parce qu'il n'était pas démontré que les charges des communes n'avaient pas été compensées par les dotations allouées annuellement par l'Etat (DGF et dotation de solidarité urbaine). Les juridictions d'appel et le Conseil d'Etat ont considéré quant à eux que le préjudice pouvait provenir de la seule réaffectation, totale ou partielle, d'agents affectés préalablement à d'autres tâches sans compensation, dont la preuve incombe à l'Etat et non aux communes, de cette charge.


S'agissant de la compensation, l'Etat a certes tenté de démontrer que la suppression des fiches d'état civil (décret du 26 décembre 2000) a contribué à compenser la charge nouvelle ; mais cet argument, qui ne reposait sur aucune référence textuelle, n'a pas emporté la conviction de la justice, notamment en l'absence de bilan financier établissant sa réalité. N'a pas été plus opérant la référence à l'augmentation des dotations globales qui sont allouées aux communes, dont il n'était pas démontré qu'elles avaient donné lieu à une augmentation destinée à compenser spécifiquement ces nouvelles charges.


La fixation du montant de la provision allouée est fondée dans les diverses affaires jugées, à la fois sur le nombre exact de titres traités et sur une évaluation proposée par les communes du nombre moyen d'agents en équivalent temps plein affectés annuellement aux tâches considérées et au temps réservé au traitement des demandes. Dans les affaires jugés, cette base évaluative a été retenue notamment en l'absence de contestation sérieuse par le ministre.


III. Les précautions procédurales à prendre avant d'entamer une procédure indemnitaire :


1. L'importance des préjudices occasionnés par la mesure illégale (plus de 900.000 € sur 5 ans à Villeurbanne ; plus de 300.000 € au Mans ; près de 600.000 € sont en jeu à Poitiers) peut conduire d'autres communes à envisager sérieusement l'introduction d'une requête de plein contentieux. La décision devra intervenir rapidement car il n'est pas à exclure qu'une validation des décrets litigieux soit introduite dans une prochaine loi, par exemple la loi de finances pour 2008. Il est probable que la validation législative ne sera pas rétroactive dès lors qu'une telle rétroactivité ne pourrait se justifier que par des motifs d'intérêt général suffisants, un intérêt purement financier ne répondant pas à cette exigence (C.E. 28 juillet 2000 Tête AJDA 2000 p. 646). Les contentieux engagés avant l'éventuelle loi de validation pourront donc - a priori - être jugés sur la base de l'état de droit actuel.


2. La seconde question qui se pose est celle de la nécessité d'une liaison du contentieux par une décision préalable. Parmi les exceptions à la règle de l'exigence d'une telle décision préalable, on cite traditionnellement les requêtes en référé pour lesquelles plusieurs textes du Code de justice administrative font dispense d'une telle décision (L. 521-3 ; R. 531-1 ; R. 532-1). S'agissant du référé-provision, la réforme dont a il fait l'objet par décret du 22 novembre 2000 n'a pas prévu une telle dispense. La question a été soumise à la Cour administrative d'appel de Bordeaux qui a jugé, en assemblée plénière, en l'absence de textes, que la demande de provision pouvait être introduite avant toute décision administrative (C.A.A. Bordeaux Ass. Plénière 18 novembre 2003 Ribot - Cie générale maritime Antilles-Guyane RFDA 2004 p. 93 Concl. J.L. Rey). Cet arrêt, certes important, mais non confirmé par d'autres jurisprudences notamment du Conseil d'Etat, conduit les praticiens à recommander par prudence de former malgré tout une demande gracieuse d'indemnisation auprès de l'administration compétente, en l'occurrence l'Etat pris en la personne du ministre de l'Intérieur.


3. Dès la formation de la demande gracieuse, et sans attendre la réponse de l'Etat, le référé-provision peut être déposé devant le tribunal administratif (voir par exemple : C.E. 25 avril 2003 SA Cliniques Les Châtaigners n° 238683). Mais il convient de surveiller la suite donnée par l'Etat à la demande gracieuse. En effet, si une décision implicite de rejet intervient en raison du silence gardé pendant deux mois, l'introduction d'un recours au fond n'est inscrite dans un aucun autre délai que celui de la déchéance quadriennale. Mais en cas de rejet explicite, le recours au fond devra être introduit dans un délai de deux mois (R. 421-3 du Code de justice administrative).



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