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Droit d'accueil des élèves : la jurisprudence se précise

La grève du 28 novembre 2008 a été la troisième occasion de tester le droit d'accueil des élèves, dénommé en pratique « service minimum d'accueil » (SMA) de la loi du 20 août 2008. Elle a donné lieu à de nombreux contentieux déclenchés par les autorités préfectorales, l'ensemble de la démarche préfectorale et les résultats obtenus donnant au final une impression de « cacophonie juridique » selon l'expression de la Gazette des communes.

La presse spécialisée tente de faire un point (voir par exemple l'article de Mme Séverine BRONDEL dans l'AJDA du 1er décembre 2008 à la page 2196 ou celui de la Gazette des Communes de M. Didier SEBAN et Mme Lorène CARRERE à la page 64). Il en ressort les points saillants suivants :

1. Des solutions peu cohérentes quant à l'identification de la décision de refus d'organiser le service :

En fonction des circonstances des espèces, on découvre ainsi que si une lettre d'un maire à un préfet exprimant ses difficultés d'organiser le SMA peut constituer dans certains cas une décision de refus tel n'est pas toujours le cas, le maire pouvant, comme à Lyon, n'avoir exprimé qu'un simple constat d'impossibilité d'organiser le service et avoir fait le « nécessaire pour s'acquitter de ses obligations légales ».

La portée « ratione temporis » de la décision identifiée peut également poser problème. Une décision prise à l'occasion d'une grève peut être considérée comme une décision de principe valable pour toutes les grèves à venir, mais tel n'est pas systématiquement le cas, une décision prise à l'occasion d'une grève pouvant ne concerner que la seule grève à venir. En fonction de la portée identifiée, la décision pourra être sanctionnée par le juge ou ne pas l'être car déjà entièrement exécutée.

2. Le caractère peu adapté du référé mesure utile :

Certains préfets ont saisi le juge des référés d'une procédure fondée sur l'article L. 521-3 CJA . L'une des conditions de ce référé est que la mesure utile demandée ne doit pas faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative.

Les ordonnances rendues traduisent des divergences patentes. Pour certains juges des référés ce type de référé est impossible à mettre en oeuvre en l'absence de référé-suspension car il empêcherait l'exécution d'une décision administrative, celle de refus précisément. Pour d'autres, ce type de référé est parfaitement recevable sur le principe mais suppose que la justice soit saisie suffisamment tôt.

Sur les mesures utiles demandées on a peu d'informations, mais il semblerait que certains préfets n'aient demandé aucune mesure utile précise laissant le juge le soin de les définir alors que d'autres, tel le préfet du Val-de-Marne, ont faire preuve de plus d'imagination allant jusqu'à solliciter le remboursement d'une quote-part de la DGF.

3. Des solutions variables pour le référé-suspension :

Il résulte des espèces rapportées par la presse que :

a) Certaines ordonnances acceptent le principe de la suspension, mais ne prononcent pas d'injonctions le délai pour organiser le SMA étant trop bref.

b) D'autres ordonnances ont prononcé des injonctions aux communes. Il leur est ainsi enjoint, soit de prendre des mesures pour l'organisation à l'avenir du SMA avec invitation à se rapprocher des services de l'Etat, soit, si le délai est suffisant, d'organiser le service pour la prochaine grève prévue. Les injonctions peuvent être accompagnées ou non d'astreintes dont les montants sont très variables : 500 Euros par jour pour Montpellier mais 10.000 € par heure pour Aups, Carnoules et Brignolles pour organiser le service pour la grève du 20 novembre 2008.

c) D'autres ordonnances ont par contre refusé de prononcer des injonctions en raison du caractère non provisoire d'une telle mesure qui serait donc hors de la compétence du juge des référés.

4. Une parade trouvée par l'Etat ?

Le préfet de Haute-Garonne a obtenu du tribunal administratif de Toulouse une ordonnance enjoignant à la commune de Toulouse de déposer auprès des services de l'inspection académique la liste des personnes choisies par le maire pour assurer l'encadrement des élèves, en considérant que l'obligation légale impliquait une anticipation nécessaire des mouvements de grève par l'établissement d'une telle liste qui peut toujours être ajustée ponctuellement à l'occasion de chaque mouvement de grève. Les commentateurs de cette décision à la Gazette des communes sont d'avis que le préfet a trouvé ainsi « la parade pour l'écueil de l'urgence : en contraignant les communes à fournir la liste de personnels devant encadrer le service minimum d'accueil, il les contraint de facto à l'organiser ». La prochaine grève sera certainement l'occasion de constater si cette démarche se généralise.

5. L'avenir :

Le SMA a été le principal « sujet qui fâche » lors du dernier congrès des maires qui a réaffirmé les problèmes que pose l’application de cette loi, notamment pour les petites communes. Dans sa résolution générale, le congrès a demandé que, sur la base d’une évaluation objective et partagée, ce texte soit révisé. Plusieurs maires, dont celui de Strasbourg, demandent que l'évaluation de la loi, prévue dans un délai d'un an, soit avancée de 6 mois. Dans son discours de clôture du congrès des maires de France, le Président de la République a indiqué qu’il était prêt à revoir les modalités d’application de la loi, en particulier pour les communes rurales, mais sans s'engager en faveur d'une révision générale du dispositif. Par ailleurs, l’AMF a demandé que soient suspendues les procédures engagées à l’encontre des maires par les préfets devant les tribunaux administratifs point sur lequel aucune assurance n'a été obtenue.

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