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Transfert illégal de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité : fin de la récré !

La loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 (JORF n°0304 du 31 décembre 2008 page 20518) a validé les transferts litigieux par son article 103-I qui créée un article L. 1611-2-1 au CGCT qui dispose :

« Dans le cadre des missions confiées aux maires en tant qu'agents de l'Etat, les communes assurent la réception et la saisie des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres »


Le II du même article 103 dispose :

« Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses.

Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. »


Le III crée un fonds d'indemnisation des communes sur la base de 3 € par titre délivré.

Cette validation a été introduite dans le texte de manière assez subreptice. Le projet de loi a été déposé au sénat le 19 novembre 2008 ; l'article 103 est issu d'un amendement n° 404 déposé par le Gouvernement le 10 décembre 2008 seulement.

Cet amendement a été présenté de façon pour le moins tendancieuse aux parlementaires pour recueillir leur adhésion, comme s'il s'agissait d'une issue transactionnelle dépendant de la seule volonté des communes. C'est ainsi qu'on peut lire dans le rapport n° 135 de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances du Sénat :

« Le présent article ouvre donc une alternative :

- soit l'affaire est close sans condamnation (par retrait délibéré de la commune et reversement des provisions éventuellement versées), et alors la commune bénéficie de l'indemnisation de 2 euros par titre ;

- soit l'affaire est close et la commune a préféré garder les sommes obtenues en provision, et alors la commune ne peut pas bénéficier en plus de l'indemnisation.

Le choix opéré par le présent article pour régler de façon transactionnelle le contentieux en question apparaît d'autant plus équitable qu'il permet de traiter de façon équitable les communes qui ont engagé un contentieux et celles qui ne l'ont pas fait.

Ainsi, s'agissant des communes ayant engagé une action en indemnisation contre l'Etat devant la juridiction administrative, deux cas de figure peuvent se présenter. Dans le premier cas, elles ont obtenu une condamnation définitive de l'État et ont, donc, bénéficié d'une indemnisation. Il convient, toutefois, de souligner que, du fait des délais de jugement et du jeu des appels, très peu d'instances sont aujourd'hui closes. Dans le second cas, les communes sont encore en cours d'instance et peuvent y renoncer, mettant ainsi un point définitif au contentieux devant la justice et s'ouvrant, par la même, le droit à l'indemnisation transactionnelle proposée par le présent article.

S'agissant des communes n'ayant pas engagé d'action en indemnisation contre l'Etat, elles sont, de droit, éligibles au dispositif proposé par le présent article. »


Il est apparu très vite que la juridiction administrative faisait en réalité produire son plein effet à ce texte, tel qu'il résulte d'une lecture littérale, en considérant qu'il empêchait le juge administratif saisi de demandes non encore jugées, en première instance ou en appel, de poursuivre son office, indépendamment de toute renonciation des communes.

C'est ce qu'a jugé la Cour administrative d'appel de Nantes le 7 avril 2009 dans des arrêts Communes de Caen, Brest, Blois, Orléans c/ Min. de l'Intérieur (BJCL n° 6/09 pp. 418 ss.) en rejetant les appels des communes contre les ordonnances de référé leur accordant des provisions qu'elles jugeaient insuffisantes, voire, lorsque l'Etat - affinant sa stratégie - avait interjeté appel incident, en annulant ces ordonnances ; dans le premier cas les communes conservent les provisions obtenues, dans le second elles les perdent.

La Cour administrative de Nancy vient de statuer dans le même sens par une série d'arrêts du 5 novembre 2009.

Les chances d'un pourvoi en cassation étant assez minces, il est à prévoir que ces arrêts seront acceptés et que les communes concernées se tourneront vers le fonds d'indemnisation créé par la loi pour obtenir les indemnités légales.

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