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Cartes nationales d'identité et passeports : un rebondissement ?

On apprend, grâce au site Localtis, que la ville de Besançon a soulevé la question prioritaire de constitutionnalité de l'article 103 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 qui valide les décrets  de transfert de charges dont l'illégalité avait constatée et prononcée par le Conseil d'Etat et met en place un mécanisme d'indemnisation des communes.

Cette loi dispose que sous réserve des décisions passées en force de chose jugée les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses ni des dépenses résultant, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses.

Le rapporteur public du Conseil d'Etat, Edouard Geffray, a proposé de renvoyer  la question au Conseil constitutionnel en exprimant un doute sur la conformité à la Constitution de cette immixtion du pouvoir législatif sur des procédures en cours.

On rappelle qu'après de précédentes tentatives de validation qui ont échoué,  les événements sont allés très vite lors de l'adoption de cette loi pour précisément "court-circuiter" les actions en cours : le projet de  loi n'a en effet été déposé à l'Assemblée Nationale que le 19 novembre 2008 et l'article 103 de la loi est issu d'un amendement n° 404 introduit en cours de discussion par le Gouvernement le 10 décembre 2008.

L'amendement a en outre été présenté de façon extrêmement tendancieuse aux parlementaires. C'est ainsi qu'on lit dans  le rapport n° 135 de M. Philippe MARINI - voyez ici - fait au nom de la commission des finances du Sénat :

"Le présent article ouvre donc une alternative :

- soit l'affaire est close sans condamnation (par retrait délibéré de la commune et reversement des provisions éventuellement versées), et alors la commune bénéficie de l'indemnisation de 2 euros par titre ;

- soit l'affaire est close et la commune a préféré garder les sommes obtenues en provision, et alors la commune ne peut pas bénéficier en plus de l'indemnisation.

Le choix opéré par le présent article pour régler de façon transactionnelle le contentieux en question apparaît d'autant plus équitable qu'il permet de traiter de façon équitable les communes qui ont engagé un contentieux et celles qui ne l'ont pas fait.

Ainsi, s'agissant des communes ayant engagé une action en indemnisation contre l'Etat devant la juridiction administrative, deux cas de figure peuvent se présenter. Dans le premier cas, elles ont obtenu une condamnation définitive de l'Etat et ont, donc, bénéficié d'une indemnisation. Il convient, toutefois, de souligner que, du fait des délais de jugement et du jeu des appels, très peu d'instances sont aujourd'hui closes. Dans le second cas, les communes sont encore en cours d'instance et peuvent y renoncer, mettant ainsi un point définitif au contentieux devant la justice et s'ouvrant, par la même, le droit à l'indemnisation transactionnelle proposée par le présent article.

S'agissant des communes n'ayant pas engagé d'action en indemnisation contre l'Etat, elles sont, de droit, éligibles au dispositif proposé par le présent article."

Il n'a donc pas été indiqué clairement aux parlementaires qu'en réalité pour les actions en cours, le texte allait empêcher le juge de faire droit aux demandes des communes qui n'avaient pas renoncé au contentieux. On leur a au contraire fait croire que les communes pouvaient choisir de maintenir leurs contentieux et que ceux-ci seraient jugés !

Mais en pratique les juridictions ont rapidement jugé les instances pendantes en appliquant  purement et simplement, et surtout littéralement, cette disposition, comme par exemple la Cour Administrative d'Appel de Nantes dans son arrêt du 7 avril 2009 n° 08NT00594. D'autres collectivités avaient songé à soulever la question prioritaire de constitutionnalité du texte, en anticipation de la loi organique qui n'était pas encore promulguée, mais les juridictions se sont empressées de statuer rendant ce moyen inopérant, telle la Cour de Nancy dans son arrêt du 5 novembre 2009.

On attend donc avec le plus grand intérêt la position que va adopter le Conseil Constitutionnel qui pourrait faire figure de lot de consolation purement moral pour un grand nombre de communes.

A priori les chances de la ville de Besançon sont bonnes. Le Conseil Constitutionnel ne vient-il pas, par une décision du 11 juin 2010 de juger que l’application aux instances en cours du dispositif "anti-Perruche" était contraire à la Constitution ?  Le Conseil a estimé qu'il n'existait pas, en l'espèce, un motif d'intérêt général suffisant pour modifier rétroactivement les règles applicables à un litige en cours devant une juridiction.

Cette solution se situe dans la ligne d'une jurisprudence bien établie. Comme le rappelle le communiqué de presse, le Conseil constitutionnel a appliqué sa jurisprudence constante relative,  l'impossibilité de porter atteinte aux droits des parties dans les instances en cours. Les deux ordres de juridictions font une application régulière de cette règle. C'est ainsi que l'application d'une loi aux instances en cours a été jugée inconventionnelle par le Conseil d'Etat (CE 24 févr. 2006, Levenez, req. n° 250704, AIDA 2006. 1272), et par la Cour de cassation (Cass. Civ . 24 janv. 2006, n° 02-13.775, D. 2006 325), après la condamnation de la France par la CEDH (6 oct. 2005, Draon, n° 1513/03 et Maurice n° 11810/03, AJDA 2005. 1924). 

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