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Privilège du préalable : l'émission d'un titre de recouvrement n'est pas nécessaire dans les relations entre deux personnes publiques.

Il est constant qu’un titre exécutoire peut être émis à l’encontre d’une personne publique (CE, 20 févr. 1980, Commune de St-Jean-Pied-de-Port, Lebon, p.120 ; CE, 25 oct.2004, n°249090, Cne Castellet). Mais, cette solution est loin d’être judicieuse pour ne pas dire efficace.

En effet l’émission d’un titre exécutoire est une prérogative de puissance publique qui n'a pas vocation à régir les relations entre les personnes publiques. De plus le recours au titre exécutoire pour recouvrir une somme détenue par une personne publique est inutile : en effet, l’émission d’un titre exécutoire est la première étape d’une procédure qui a vocation à la mise en œuvre de voies d'exécution, telle la saisie des biens du débiteur ; or les biens des personnes publiques sont insaisissables (TC 9 déc. 1899, n°00515, Association syndicale du canal de Gignac).

Dès lors tout titre exécutoire émis par une personne publique à l’encontre d’une autre personne publique sera insusceptible d’exécution forcée, contrairement à ce que laissent croire les dispositions du CGCT réglementant les titres de perception émis par les personnes publiques qui ne distinguent pas entre les débiteurs privés et publics.

Aussi le Conseil d’État juge-t-il qu’une personne publique créancière n’est pas tenue par le privilège du préalable et de faire précéder son action judiciaire d’un état exécutoire à l’encontre de la personne publique débitrice avant de saisir le juge. Il vient de le rappeler dans l'arrêt du 15 mai 2013 communauté de communes d’Epinal-Golbey n° 357810.

La Cour Administrative d'Appel de Marseilles vient de faire application du même principe dans un arrêt du 15 juill. 2013, n° 10MA03124, Département des Alpes de Haute-Provence.Elle a jugé ceci:


"Considérant que le tribunal a jugé que le département des Alpes de Haute-Provence tenait du décret du 29 décembre 1962 le pouvoir d'émettre un titre exécutoire à l'effet de fixer les sommes qui lui sont dues par l'ONF et que ses conclusions dirigées contre cet établissement étaient, par suite, irrecevables ; qu'en application du principe selon lequel une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l'encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement ce juge d'une demande tendant au recouvrement de leurs créances ; que, toutefois, en raison de l'absence de voies d'exécution à l'encontre des personnes publiques, même exerçant une activité industrielle et commerciale, il en va différemment dans l'hypothèse où le débiteur est une personne publique ;"

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